导读:中央农村工作会议27日起在北京举行。温家宝指出,推进集体土地征收制度改革,关键在于保障农民的土地财产权,分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。“不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化城镇化成本,有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。要精心设计征地制度改革方案,加快开展相关工作,明年一定要出台相应法规”(12月28日新华社)。

　　平衡利益保护权利要法律先行

　　就在温家宝总理发表讲话的同时,新闻媒体披露住房和建设保障部已经批准部分地方政府2012年在集体土地上建设保障性住房试点方案。这是否意味着《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施之后,地方政府以增加保障性住房为理由,直接或者变相剥夺农村集体经济组织的土地所有权呢?

　　我国的土地制度是国有土地与集体土地二元土地制度。农村集体土地被严格限制用途,如果要将集体土地转为开发性的用地,必须办理土地征收和补偿手续。我国虽然颁布实施了《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《农村土地承包法》等一系列保护集体经济组织土地所有权的规定,但现在看来,随着我国城镇化步伐的加快,农村集体经济组织成员的土地所有权可能会因为大规模的土地征收而化为乌有。正因为如此,一些学者提出,既然在现有的法律框架内无法从根本上保护农村集体经济组织的土地所有权,那么,不如干脆实行农村集体经济组织土地的私有化,让农民真正拥有土地的所有权。还有一些学者认为,实行集体土地私有化将会面临非常多的法律问题,只有通过强化农村土地的承包经营权,建立一种类似于中国古代的永佃权制度,才能从根本上保护农民基本的财产权利。国务院总理的讲话实际上是在充分肯定土地承包制度的基础上,通过巩固和完善土地承包经营权和集体收益分配权,确保农民的利益不受损害。

　　众所周知,土地所有权从根本上来说是土地的支配权。由于我国实行农村集体经济组织土地承包制度,农民土地支配权在一定程度上受到限制,因此,只有充分保护农民的收益分配权,才能增加农民的“财产性收入”。

　　部分学者认为,政府收购或者赎买部分商品房,作为社会保障性住房,是解决我国当前福利性住房供需矛盾的重要途径。政府附加条件收购农村集体经济组织在农村集体土地上建设的小产权房,既可以解决历史遗留问题,同时又可以解决社会福利性住房不足的问题。然而,在笔者看来,这是将不同的问题混淆在一起,在操作的过程中很可能会引发更多的矛盾和冲突。

　　农村土地问题,实际上是一个如何保护农民财产权利的问题,在未与农民进行充分协商的情况下,将农民集资修建的小产权房作为社会保障性住房,实际上是打着解决社会福利住房需求的幌子,剥夺农民的切身利益。部分农村出现的小产权房,是在不合理的土地制度条件下,农民为了增加收益,在集体土地上修建的商品房。如果农村集体经济组织修建的房屋符合城乡规划法的规定,那么,政府应当将这些商品房纳入到国家统一管理的范畴,并且按照市场价格进行交易；如果农村集体经济组织修建的房屋不符合城乡规划法的规定,那么,政府应当在充分尊重农民土地承包权利的基础上,鼓励农民自发的处置财产。政府房屋主管部门并非不能将农民修建的小产权房作为社会福利保障性住房,但是,政府一定要充分尊重集体经济组织成员的意见,不能以农村集体经济组织修建小产权房违反国家法律为理由,剥夺农民的财产权利。

　　我国实行的城乡二元土地管理制度边际效用已经越来越小,产生的负面影响越来越大。现在,城乡人口流动速度越来越快、规模越来越大,国家必须尽快修改法律,实现我国土地的一元化管理。尽快把农村集体经济组织的土地调查统计登记造册,并在此基础上实行统一管理。国土资源管理部门可以会同农业主管部门建立专门的农村集体经济组织土地调查局,负责农村集体经济组织土地的权属登记。凡是属于农村居民,都可以依照法律规定拥有农村集体经济组织的土地,如果农民不愿意在土地上耕作,那么,可以将土地转包或者信托给他人经营,农民可以从经营所得中获取收益；如果农民自愿在土地上耕作,那么,政府应当无偿地将土地交给农民承包,并且在国家现有的农村、农业和农民税收优惠政策基础之上,适当地增加对农民的补贴,只有这样才能确保我国的粮食安全,也只有这样才能充分提高土地的使用效率。