保不是最优制度安排

　　无论在政治上还是经济上，保都与人们的投入和期望相去甚远，普惠的年金制度可能是更好的选择

　　随着新型农村养老保险的快速推进，它在发展中产生的问题日益受到关注。除财政的可持续性问题外，舆论关注的所有问题都是因为个人账户安排引起的，如基金保值、统筹层次低、重复保险等。

　　笔者认为，保不是最优制度安排，与我们的投入和期望相比，它在政治上和经济上都大打折扣。最优的制度安排应该是农村普惠的老年年金制度。

　　“复制”问题

　　保是城镇职工基本养老保险制度的复制品，它复制了后者的社会统筹和个人账户结合的结构，也复制了后者的制度参量，个人账户按银行利率记息、缴费15岁和60岁开始领取。

　　不同的是，政府的补贴取代了用人单位的缴费，个人账户的缴费微乎其微。从筹资主体和筹资水平看，它是照顾了农村低水平的经济状况；从制度的形式上看，它与职工养老保险一模一样，似乎照顾了“公平”。

　　正因为保脱胎于城镇职工养老保险，所以我们的讨论应该从职工养老保险开始：中国的养老保险体制内，参保人中三个人缴费一个人退休，保费率达 社会平均工资的28%，而养老金却只有社平工资的42%。费率高过了很多国家，但养老金水平却非常低。其中的矛盾造成一个谜团。

　　解开这个谜团并不难，第一，个人账户记入的利息只有2%左右，而过去16年在职职工平均工资增长率为16%左右，个人账户养老金相对于社平工资 越来越少，达不成预期的保障目标。个人因缴费8%，损失了即期收入的效用，却没从账户积累中得到相应的补偿，也没有人从个人账户的损失中获利。所以说，个 人账户制度既不经济也无效率。第二，制度的参量是低门槛的，缴费年限要求只有15年，退休年龄不随寿命延长而延长、缴费基数低等，这些低要求的参量对个人 而言，会导致养老金水平的下降，对制度而言，将导致制度的实际赡养比远达不到3∶1；缴费的基数大打折扣，保费收入因此大幅减少。

　　现在的问题是，对职工基本养老保险制度并没有认真的检讨，反而将其作为一个样板，在城乡统筹的理念下推广至农村居民、在公平的旗帜下推广至城镇居民和机关事业单位。

　　个人账户无效

　　就本质而言，保是政府资助下的普惠制度和个人账户制度的混合体，无论从哪一方面看，它都不是真正意义上的保险制度：普惠不要求权利义务对 等，也无需遵守保险的法则；个人账户是个人收入在不同年龄的养老储蓄，也不是保险制度。因此，当保被冠以社会保险之名后，一系列问题便产生了。

　　实践证明，保中的个人账户制度是无效的制度安排。这是因为，绝大多数的参保人选择最低缴费门槛，即每年100元；未来还会证明人们会选择最 低缴费年限，即15年，终身缴费1500元的这笔积累在几十年以后领取。可以想见，它能提供什么养老保障？这笔钱甚至不够几十年的管理费用。

　　有人可能会说，我们可以提高统筹层次，投资运营获得高的回报。按十八大报告中有关收入十年翻番的承诺，这意味着中国人均收入年增长速度为7%，谁能保证个人账户资金收益扣除投资管理成本后，能盯住平均收入的增长率？如果产生亏损，谁来承担责任？

　　这个问题没有答案，因此，职工的个人账户基金至今没有相关的制度安排，更不要说保。退一步来说，即使投资收益率更高，但在个人账户这么小的基数情况下，又能起什么作用呢？

　　也许人们会这样担心：如果没有个人账户，财政如何负担得起农民养老保险？问题是，个人账户对个人的养老收入不起作用，对减轻财政负担又有何意义 呢？而事实上，设置个人账户，更有可能是缓解财政投入压力的安排。我们注意到，一些地方政府是欢迎个人账户的，因为政府可以把年轻人缴来的保费，转而支付 给他们的父辈，而无需真金白银地投入当期财政资金。可是必须记住，这些钱得由未来的政府偿还，当下的政府不应该将现在的责任留给后人。

　　因为个人账户制度的安排，许多问题接踵而至，诸如统筹层次过低，基金管理不善、阻碍人口流动等。

　　另外，保简单照搬城市的退休年龄政策，在各方对是否要延迟退休年龄争论不休的时候，保却规定农民在60岁开始领取养老金，完全没有照顾 城乡差别。城市职工是没有生产资料的，退休后是无收入的，农民有土地，且有劳动能力的。如果不是简单照抄，而是酌情将开始领取养老金的年龄规定为65岁， 则受益人可以减少一半，在不增加财政支出的情况下，老年人的养老金也可以增加50%。