随着农村经济体制的改革，独生子女制度的倡导，青壮年劳动力向城市转移和人口老龄化趋势，建立与现代农村经济社会发展水平相适应的新型农村社会养老保险制度，具有十分重要的现实意义。

　　一、我国农民养老保险工作现状与问题

　　我国从1986年开始探索农村社会养老保险，并于1992年制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，采取与城镇养老保险分离并行的农村纳费型养老保险制度。
 
　　1. 这一农村养老保险制度前期在经济发达地区开展得较好，在保障农村老人基本生活上有一定的示范功效；但在经济欠发达地区，由于受财力的限制，农村养老保险基金中由地方财政和集体承担的部分很难到位，农民养老保险帐户上的资金全部为农民交纳。农民享受不到政府的配套资金，也就不愿意参加纳费养老保险。

　　2. 在中、后期，无论是经济发达地区还是欠发达地区，由于该业务资金规模小，到年龄退休的农民每月领取的养老金很少(经济欠发达地区的标准是每月不超过50元人民币)。农民仅仅依靠这样的养老保险是很难保障基本生活的，因而农保业务发展几乎进入了停滞阶段。“养儿防老”、“土地防老”正是眼下经济欠发达地区农村居民养老模式的真实写照。

　　二、现行农村养老保险制度运行中的问题

　　1. 认识滞后妨碍了业务发展。由于受农村传统养老观念影响，多数人仍认为土地和家庭保障是完全可以解决农民的养老问题，没必要办理农村养老保险。认识滞后严重阻碍了农保业务的发展。

　　2. 农村经济发展滞后抑制了需求增长。现行农村社会养老保险是“个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”。然而经济发展的滞后，造成一方面农村集体经济薄弱，不能为农民养老保险提供足够的资金支持，集体补助难以到位。另一方面地方财力不雄厚，难以全面提供以政府为主的养老基金融资。“国家政策扶持”仅限于通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支，除此之外再无其他扶持政策。同时，由于农民收入增长缓慢，一部分农民生活、女子读书的开支都难以保证，更没有多余的钱缴纳养老保险金。

　　3. 制度缺陷屏蔽了发展路径。一是规划空档屏蔽了中央财力的投入。农村养老保险尚未纳入到国民经济和社会发展的规划中，中央财政预算也没有将农村纳费养老保险纳入国民社会保障预算。二是法律层次低，《基本方案》只是部门规章，法律效力低，执行情况不好。三是纳费养老保险设定的门槛“保富不保穷”，阻断了贫困农民参加纳费养老保险的路径。根据《基本方案》规定，“凡是温饱问题没有解决的地方，暂缓开展这项工作。”这一规定将贫困农民的养老保障排斥在外。四是《基本方案》内容滞后，不能确保业务健康发展。由于制定时间较早，该方案已与现实状况不符，且在内容上存在诸多缺陷。譬如，对失地农民没有特定的优惠条款，对保险基金的流失和挪用等行为也未规定有效的限制和惩罚措施。

　　4. 基金块块分割管理，难以保值增值，降低了保障功效。一是基金运行管理有欠科学性，目前农村养老保险基金处于属地分散管理的状态，以县为单位的分割管理的小规模基金难以进行多样化投资。二是基金运行形式单一，农保基金增值主要是靠存入银行和购买国债，易受利率下降影响，导致养老基金负增长。三是县级财政不保底，农村养老保险机构办公经费支出侵蚀了部分养老保险基金。

　　三、建议

　　构建新型农村社会养老保险制度，必须坚持城乡统筹发展方向，建立社会统筹的基本养老保障制度框架，构建多层次农村养老保险的财政支出制度。

　　1. 法律先行，确保农村养老保险有法可依。可借鉴发达国家经验，并根据我国实际，结合财政、金融和税收体制改革，尽快制定并健全适应社会主义市场经济体制的有关农村社会养老保险的法律法规，对资金来源、运用方向、增值渠道、保障标准、收支程序、执行政策监督等都要有明确的法律规定，规范操作行为，以法制形式将农民这一合法权利确定下来，从根本上解决农民的社会养老问题，促进经济和社会的可持续发展。

　　2. 加强规划，建立多样化差异性养老制度。实行多样化的养老保险制度。即对农民工和农村灵活就业人员这类能够交纳一定养老保险金的农民实行城乡统筹的养老保险制度；对有一定耕地使用权的农民，可用其拥有的一定面积的耕地使用权作为养老保险的资产，只要其在申请养老保险时能够出示使用权证明，并愿意将使用权上缴政府的，可以用财政资金发放养老金；对无耕地、无纳费经济能力的贫穷农民，国家要通过财政支出这一非纳费形式为其办理养老保险。