破除城乡二元结构，必须加快推进农业转移人口市民化

　　《决定》明确提出，推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，从严合理供给城市建设用地，提高城市土地利用率。这是破除城乡二元结构的必然要求。

　　党的十六大以来，党和政府更加重视流动人口服务管理工作，确立了“公平对待，搞好服务，合理引导，完善管理”的工作方针。国务院出台《关于解决农民工问题的若干意见》（国发〔2006〕5号）。基本公共服务由户籍人口向常住人口扩展，农民工权益保护工作取得积极进展，子女义务教育问题有重大进展，社会保障从无到有，卫生服务和计生服务不断完善，在城镇落户定居工作积极稳妥推进。近年来，我国城镇化水平的提高很大程度上主要来源于农民工进城就业。但是，在我国目前的城乡二元体制下，农民工仍被视为城市的“过客”，不能享受同城市居民同等的待遇，没有获得市民身份。大量农民工不能沉淀在城镇，工业化进程与农民工市民化进程相脱节，是严重制约城镇化发展质量提高的一个突出矛盾。农民工不能在城市安居乐业，家分两地，长期奔波于城乡之间，这种不彻底的转移方式，起不到减少农民、使土地向务农劳动力稳定流转集中的作用。我国“三农”问题突出，城乡居民收入差距持续扩大，根本原因在于农村人口多、农民转移不彻底、农业劳动生产率水平低。只有减少农民、增加市民，从根本上改善城乡资源配置，才能扩大农业经营规模和农产品市场规模，才能为发展现代农业、持续增加农民收入创造条件，才能富裕农民和繁荣农村。城镇化要以吸纳农民并使之向市民转变为目标。随着我国城镇化进程的加快，农村劳动力将继续大量涌向城市，推进农民工市民化是大势所趋。

　　一是提高农民工就业技能，提高就业质量。实现农民工在城镇稳定就业、充分就业、体面就业的任务仍很艰巨。要完善农民工工资正常增长机制，保障农民工同工同酬。城市劳动力市场上需求量最大的是受过专门职业教育、具有一定专业技能的劳动力，而农民工的职业技能素质还不能有效满足市场需求。要加大技能培训力度，大幅度提高技术熟练型产业工人比重。

　　二是健全农民工公共服务制度、推进基本公共服务均等化。农民工变市民，不是简单地改写户口本，而是确保进城农民在养老、医疗、教育、住房保障等方面与城市居民同等待遇。农民工市民化的过程，实质是公共服务均等化的过程。在这个过程中，户口的转换是形，服务的分享是实。要稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，对于已经具备条件的公共服务项目，如义务教育、就业培训、职业教育、计划生育等，应率先实现同等对待；与城市户籍紧密挂钩的低保和保障性住房等，也要逐步覆盖符合条件的农民工。适应农民在城镇落户定居需要，要建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。

　　三是深化户籍制度改革，吸纳农民工进城落户。户籍制度改革，一种方式是，以农民工退出宅基地、承包地等集体成员权益为条件，让他们获得城市户口，进而全面获得城市福利和保障。另一种方式是，不把获得城市户口与放弃农村土地挂钩，而是逐步增加和不断完善农民工的公共服务，不断降低城镇户籍的福利含量。农村承包土地和宅基地不是国家无偿分配给农民的福利，是法律赋予农民的合法财产权利，农民的市民权利能不以土地权利换。农民工现阶段落户城镇，是否放弃承包的耕地、草地、林地和宅基地，必须完全尊重农民个人的意愿，不得强制或变相强制收回。要全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，将户口与福利脱钩，还原户口的人口登记功能。

　　四是赋予部分强镇更大的管理权限。一些外来人口输入大镇，财政支出是按照户籍人口而非常住人口、是按行政级别而非管理任务分配的，由于缺乏充足、稳定的资金来源，致使这些镇的基础设施和公共服务难以得到相应改善，导致交通、水电、地下管网、垃圾处理等基础设施和教育、卫生、社会保障等公共服务严重滞后于城镇化的发展，限制了进一步吸纳人口和发展为中小城市的可能。对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权，强化公共服务、增加发展活力，鼓励农村人口进入小城镇定居，充分发挥小城镇沟通城乡、促进城乡一体化发展的独特作用。