董涵英

《农业机械化促进法》颁布施行十年了。十年来，我国的农业机械化发展可以用日新月异来形容：农业机械化水平迅速提高，综合评价已经接近60%。大批先进的农业机械在农业生产、加工、运输领域广泛采用，极大地改变了农业生产工具比较落后的面貌。一些长期制约农机化发展的技术瓶颈有了突破。现在如果到农村去，大忙季节里几乎看不到“耕牛遍地走”的景象了，基本解决农民世世代代“面朝黄土背朝天”辛苦劳作的问题指日可待。农业机械化发展之所以出现这样的好局面，在一定程度上可以说，因为我们有了《农业机械化促进法》。

唐代诗人贾岛有诗句曰“十年磨一剑”，而《农业机械化促进法》的出台则整整“磨”了二十年。上世纪八十年代中期，当时的农牧渔业部农业机械化管理局就开始进行农业机械化领域立法课题研究，应该是二十年后颁布的《农业机械化促进法》制定工作的发端。当时我从大学毕业分配到农机部门工作不久，有幸参与了其中的一些工作。

记得那时正是农村实行联产承包责任制如火如荼的年代。农业农村改革催生了新的农业生产经营体制，也对中国农业机械化发展产生了很大的影响。一方面，一些集体经济组织拆分变卖农机具，集体经营农业机械举步维艰；另一方面，政策开始允许农民个人购买和使用农业机械，所谓私营农机方兴未艾。一时间“包产到户，农机无路”的议论纷纷攘攘。当时讨论比较多的问题是：在人多地少的条件下，加快农业机械化还有没有必要？在实行联产承包责任制的条件下，农业机械化是继续走“官办”的道路，还是走“民办”的道路？在分散的、小规模经营的基础上，如何实现农业机械化？从宏观的角度讲，推进农业机械化还要不要国家支持和扶助？

在今天看来，这些问题已经不再是问题，但在当时都是令人困惑不解的，特别是社会上的认识分歧比较大。比如，有不少人反对推进农业机械化，主要依据就是中国人多地少，发展农业机械化不是当务之急；也有人认为，中国不能像美国那样搞“石油农业”，从本质上还是对农业机械化持怀疑态度。而在农村改革迅速推进、农机化发展形势急剧变化的情况下，我们面对的是大量乡镇农机站解体和农机管理部门力量削弱，农机管理工作如何适应新形势、新变化也成为亟待破解的难题。

正是在这样的背景下，农机主管部门开始探索如何把农机管理纳入法治的轨道。大家比较一致的看法是应当搞一部法规——那时还不敢奢望搞一部法律——只要有一部法规就好，主要内容是规范农业机械管理行为。于是，上世纪八十年代中期，农业部农机主管部门向南京农业机械化研究所下达了一个课题，叫做“农业机械管理条例立法研究”。说实在话，当时对能不能搞出一部法规来确实没有把握，主要问题并不在法规文本怎样表述，而是发展农业机械化的社会大环境并不明朗。那一时期，农机主管部门的主要工作就是不厌其烦地宣传农业机械化的地位和作用，表现在立法工作上，就是寄希望于法规的出台，能扭转农机主管部门地位岌岌可危的局面。

课题下达后，课题组配合农业部农机主管部门进行了大量的调查研究，深入了解了农民购买和经营农业机械特别是利用拖拉机上公路搞运输，基层农机管理和技术推广体系运行，大中型农业机械老化，农机户技术推广、培训，农机维修等方面的情况，比较全面地掌握了第一手资料。在这个基础上，起草了农业机械管理条例文本。文本草稿出来后，开始向有关部门征求意见时，就遇到了一定的阻力。说实在话，除了课题组起草法规缺乏专业知识外，更重要的是农机管理部门制定法规的初衷，是试图通过法规来界定和巩固农机管理部门的地位。因此，文本草稿中的主要内容是农机管理部门机构的设置、职责任务，以及解决在工作中与其他部门扯皮、打嘴仗的问题。比如，当时在农机安全监理上，农业部门与公安部门在谁来管上道路运输的拖拉机存在着分歧，官司打了好多年，如果农机部门在法规草稿上写进相关的内容，在征求意见的时候会很难通过，用法规来规范农机管理机构的设立更是难上加难。

当然，农机部门一直没有放弃立法的努力，锲而不舍地奔走呼吁，争取多方面的支持。1993年1月9日，时任农业部农机化管理司司长的宋树友在全国农机管理工作会议讲话中有明确的记载，他说：“近几年来，各地对法规建设的认识逐渐提高，不少地方相继制定颁发了一些重要的农机管理综合性法规。但是从总体上说，农机管理法规建设还比较薄弱，必须下大力量建设和完善。农机管理的根本性法规《农业机械管理条例》已列入工作日程，我们力争在年内把比较成熟的初稿拿出来。”可见当时的立法方向仍然是农机管理，而在年内是不是拿出了比较成熟的初稿我记不清了，只记得讨论文本是数易其稿的。不过也可以这样说，当时即使是有了比较成熟的法规文稿，也未见得能够被审议通过。1994年9月，在我牵头进行的“农业机械化问题研究”课题报告中有这样的表述：“目前，农业机械化的法规建设不够完备，农业机械管理的根本性法规——《农业机械管理条例》千呼万唤，始终未见露面。如果不尽快地建立完备的农机管理法规体系，农机管理工作无法可依的状况会持续下去。”