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农村改革40年:回顾与感悟


    取消农业税的政治意义巨大,获得了广大农民的普遍欢迎。2006年,四川省南部县宋家坪村、河北省灵寿县青廉村、辽宁省阜新蒙古族自治县黑虎洞村等地的农民,不约而同,自发为取消农业税立碑。取消农业税的社会意义也十分突出。这使得农村干群关系大变:基层干部不再需要收税,也不再可能搭车收费。同时,中央政府对地方政府实行转移支付,有助于减少区域差距,有助于促进城乡融合。

    提出直接补贴的背景,是加入WTO。当时,针对发达国家成员的补贴问题,我国开始研究直接补贴问题。从2002年,开始进行种粮农民直接补贴和农作物良种补贴的试点。2004年,全面实行粮食直补、良种补贴和农机具购置补贴政策。2006年,实行农资综合补贴,其补贴数额最大,远超其他补贴。2015年,实行“三补合一”试点(把农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴等三项补贴合并为一项)。2016年,全面实行“三补合一”。

    以上补贴,是直接补贴。此外,保护价政策,也是一种补贴,是通过抬高市场价格所实现的补贴。2004年,我国开始对小麦、稻谷实行最低收购价格制度;2007年,开始对东北玉米实行临时收储政策;2008年,开始对大豆、油菜籽实行临时收储政策;2011年,开始对棉花实行临时收储政策。具体名称不同,本质上都是保护价政策。

    在开始阶段,即2004-2007年间,小麦、稻谷最低收购价格保持不变,低于市场价格,因此,尽管有最低收购价格政策,但是并没有启动实际的收购。其后,2007-2014年间,保护价大幅提高,结果,使得保护价水平,不仅高于国内市场价格,也高于国际市场价格。这就引发了一系列问题:国家库存爆满,财政补贴剧增,市场关系混乱:国内过剩时还大量进口,出现了销地价格低于产地价格等各种价格倒挂关系。

    针对这些问题,又进行了改革。2014年,取消了新疆棉花、东北大豆的临时收储政策,而代之以目标价格补贴政策。试行棉花目标价格补贴,实现了价补分离、市场定价的积极效果,但也发现了一些问题,包括操作困难、补贴额大增等问题。于是,又进行了新的探索:2016年,取消了玉米临时收储政策,改为实行面积补贴。此后,又尝试对稻谷和小麦的政策进行改革:保留最低收购价格制度,但降低价格水平。

    补贴,是个很复杂的问题。农业事关解决吃饭问题的重大国计民生,农民又是社会中的弱势群体,因此,给农民补贴,是好事,完全符合社会公平的要求。不过,如何采取适当的补贴方式和渠道,非常重要。补贴方式不当,干扰了市场配置资源的作用,就会变成政府花钱找麻烦。并且,国家可用于农业的财政支出,总是有限的,应该采用最有效的财政支农办法,让有限的财政资源发挥出最佳的作用。我国按面积补贴强度已经高于欧美,但按人均补贴强度则远远为低,靠补贴是无法持续提高农民收入的。最好的补贴是不扭曲市场的补贴,如欧盟的脱钩补贴;最好的支持应当是科技创新、基础设施、公共服务等等。


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