柯炳生

    改革开放四十年以来，我国农业农村发生了翻天覆地的变化，农业生产大幅提升，农民生活水平全面提高，农村面貌根本改善。40年的农业农村改革，涉及到各个方面。其中最主要的，可以概括为四个方面：土地制度，市场制度，农业税收和补贴制度，就业制度。

    党的十九大提出实施乡村振兴战略，指明了未来我国农业农村发展的新目标、新任务。回顾四十年农村改革历程，总结改革经验，对于继续深化改革，推动更好更快发展，推动乡村振兴进程，具有重要意义。

    土地制度改革的核心是建立了利益机制

    土地制度改革，是40年农村改革之肇始，以小岗村的大包干为重要标志。土地制度改革，确定了我国农村的“基本经营制度”。后来的其他改革，都离不开这个重要基础。小岗村带头发起的土地制度改革，其本质意义，是改变了集体组织生产方式，打破了平均主义的大锅饭，建立起了利益机制。改革之后，谁干得好，谁收益就多。这极大地激发了农民的勤奋态度和创新精神，极大地提高了农业生产效率。

    十九大报告提出，“使市场在资源配置中起决定性作用”。而让个人的收益直接与劳动效果挂钩，是市场配置资源的关键基础。如果没有利益机制，市场的作用就无法实现。大包干的作用，本质上就是建立起利益机制。至于土地的分与合，规模的大与小，只是表象，不是本质。现在，随着生产技术水平的提高，土地又以各种方式重新组合起来，这并不是对当初土地制度改革的否定。当初的分，是因为在当时的生产技术条件下，劳动的监督不容易，所以要分成一家一户的去作业。现在生产技术发展了，尤其是在平原地区，机械化程度大幅度提高，把土地流转集中起来耕作，就成为可能，并且生产效率更高。土地合起来之后，经济利益关系仍然是很清楚的，并不是对大锅饭体制的回归。

    土地制度改革，破除了“三级所有、队为基础”的集体经济体制。这是对原来占统领地位的僵化固化意识形态的直接否定。那时的僵化固化的意识形态，普遍存在于各级干部的头脑之中，从中央到基层。因此，推进土地制度改革，需要极大的勇气，冒着极大的风险。能够成功地突破巨大障碍，推进这项改革，是几个方面力量的共同作用：小岗村村民为代表的基层群众的大胆突破，思想解放的地方干部的默许认可，邓小平等中央领导的强力支持。改革在巨大的争议中进行，短短几年时间，农业生产和农民收入都获得了极大的发展。有了改革显著成果的支持，中央决策层最终以文件的方式，确认了改革方向的正确性。

    40年中，土地制度改革也有一个不断深化完善的过程。一方面，农民的土地承包期不断延长，向着长久不变的方向发展，保持了基本经营制度的稳定。另一方面，实行土地“三权分置”，则是既保障了农民的土地承包权利，也有利于土地经营权的流转，满足了发展现代农业扩大经营规模的需要。

    实行土地的集体所有权，有两个重大原因。一是社会主义意识形态和社会主义公有制的要求，二是实行农业土地利用方向管控和资源保护的要求。在国外市场经济国家，土地通常是私有的，但是用途并不能随便改变，国家要进行管控。在我国农村，由于法治观念仍然比较薄弱，如果是私有制，用途管控会很困难，实行集体所有制，会有助于土地用途的管制。

    现在把原来的承包经营权拆分为承包权和经营权，是为了满足土地在我国农村的两种职能。在别的国家，土地通常只有一种属性——种庄稼。但是在中国不太一样，农村土地在这个用途之外，还有一个功能，这就是社会保障功能。因为，我国的农民还没有纳入到整个社会保障体系中。现在，有2.8亿农民工到城镇中就业，城里失业了，待不下去怎么办？那就要回去的，回到农村，靠着所承包的土地，可以维系最基本的生存需要，不至于造成贫民窟现象。我国没有出现贫民窟，与这种土地制度安排，有很大的关系。

    我国农村土地的这两种属性，原来都捆绑在一起，体现在承包经营权中。但是，随着现代农业发展的要求，出现了矛盾。发展现代农业，尤其是平原地区，对土地流转、扩大规模的要求，很突出。但是，进城务工的农民，出于托底保障的需要，不愿意把承包经营权整个转让出去。现在，把承包经营权拆分为承包权和经营权，就是分别对应着两种职能。承包权承担着社会保障功能，不准转让，不准抵押。农民在保留承包权的前提下，可以把经营权流转出去。经营权，就是土地的耕种权。从法律上看，经营权流转了之后，具有承包权的农民，是可以重新索要回来的。实际上，这种情况发生的概率很小，但是，进城务工的农民，会有一种心理上的保障感。