二、农地制度创新的路径选择

　　自从我国农地制度形成以来，农地制度创新就没有停止过。随着我国城镇化和工业化的不断推进，土地制度出现了新的矛盾和问题，如何创新现有的土地制度，成为众多专家和学者探索的热门话题。当前，土地制度创新的路径选择大体分为三种：

　　路径一：从经营权入手，在两权分离的基础上创新。农村家庭联产承包责任制就是遵循这样路径的创新，这也是当 前我国土地制度创新鼓励和支持的路径。这种路径的特点是：在坚持农地集体所有不变的前提下，经过制度设置，进一步固化农民土地的经营权，包括延长农民的承 包期、允许承包地继承和转让，促进土地经营权的流转和保值增值，增加农民的财产权益。从经营权入手的路径是符合中国农村土地集体所有制的一种农地制度创 新，不仅可以稳定农民对经营权的预期，消除农民“怕变”的顾虑，而且可以促进土地的流转和规模化，在现阶段，既有利于发挥农村土地的社会保障功能，又可以 维护农村社会的稳定，符合当前土地改革的目的和要求，因而容易为政府所接受。然而，随着社会经济的发展，这一路径的创新空间受到限制，创新的范围也因为自 1978年以来的不断拓展而不大，特别是随着农村社会经济发展的深化，对于农村发展的普适性比较差，需要在此基础上进一步拓展创新空间。

　　路径二：从所有权入手，在根本制度上创新。从农地所有权入手的路径，试图通过农地的所有权改革，创地制 度，释放农村的发展空间。这一路径又分为两个截然不同的方向。一是国有化方向。持这一观点的人认为，土地所有权从集体所有改为国家所有，即农村土地国有 化，是当前农村土地制度创新的有效路径。他们主张将土地收归国有，然后将土地永佃给农民。从理论上讲，实行土地国有应该能够防止侵害农民权益的现象，并且 实行农地国有化，村集体负责人在理论上已无权干预农村土地的处置。农民的土地财产权统一由国家代行，可以更加充分发挥土地的效益，促进土地的规模使用。但 是从实践上看，国家作为代理人管理农村土地存在诸多困难，在中国现阶段国家管理农村土地的做法是难以实现的，国家所有权主体更难以落实。再加之我国地域辽 阔，国家统一行使土地所有权也不现实。二是私有化方向。有人认为，农地制度创新的关键是明晰产权，现有的集体所有制产权模糊，所以土地的利用效率不高。他 们主张土地彻底私有化，让农民拥有土地的所有权，这样就可以促使农民珍惜土地，充分利用土地。问题在于，土地私有化违背了我国传统的社会主义理论，因为传 统社会主义理论认为，农村土地的集体所有权是社会主义的根基，是社会主义公有制的前提。因此这种路径创新已经突破了我国的根本制度底线，目前关于农村土地 所有制度方面的讨论，尽管不时有国有化和私有化的极端主张，但始终未能占据理论研究与政策探索的主流地位。【2】

　　路径三：从产权权能入手，产权权能社会化创新。产权权能社会化的农地集体所有制即让农地集体产权加入社会经 济组织或其他组织，超越本集体范围进行产权组合和经营而保值增值。一种是以集体名义加入社会经济组织或其他组织，集体组织尽管拥有土地的所有权，但是其他 权能却与社会组织共同行使或联合行使，最典型的是以集体名义联合办企业或以集体土地入股。另一种是集体组织先把农地承包给集体组织内部的农户或转租转让给 其他个人，再由农户或其他拥有集体土地的单位和个人以土地入股或参与合作的形式进行经营，集体只拥有农地的所有权，其他权能如农地的收益权、转让权、占有 权、支配权等皆由入股或参与者行使。这种集体组织或集体成员作为股东加入企业或更大的集体，实际上是农地集体产权权能的社会化。农地集体产权股份化促进了 农地产权的社会化，释放了农地的流动性，适应农地的规模化要求。因此，在不改变家庭承包经营基础地位的前提下，想办法把土地集体所有产权细分化，再在明确 产权的基础上自由组合形成规模经济，改变规模不经济的状况，推动土地使用权的流转，走适度规模经营的道路，这一路径成为当前实践的路径之一。

　　当前，农地集体所有创新的形式主要有如下几种：一是家庭承包经营制度。土地家庭承包经营制度是农户以家庭为单位向集体组织承包土地等生产资料和 生产任务的农业生产责任制形式。二是两田制。即将耕地分为两类，一类是“口粮田”，按农户家庭人口数量平均分配；另一类是“责任田”或“承包田”。“口粮 田”平均分配，以保障农民生存的粮食安全；而“承包田”则采取按人承包、按劳动力承包或通过招标的形式承包。“两田制”的两种方式中，前者体现的是公平原 则，后者体现的是效率原则。三是股份化。股份化以土地入股参与土地经营，既不改变土地的集体所有制，也不涉及家庭承包经营权的转让，只是把家庭承包经营权 股权化，可以实现土地的规模经营和土地产权的资本化。四是“四荒”拍卖。“四荒”拍卖是对“四荒”土地的使用权进行公开买卖，这种形式主要发生在经济欠发 达地区。“四荒”拍卖同农地产权制度的其他创新形式相比，它使农地产权制度改革已不再停留在完善使用权的增量上，而是进人了土地使用权的存量调整阶段。 “四荒”使用权拍卖已经赋予了经营者充分、完善的承包权，通过四荒土地使用权拍卖，解决了农地制度中长期面临的土地使用权流转的障碍问题。五是土地永佃 制。这是适应当前农地家庭联产承包责任制的一种改善，其目的是赋予农民对土地的永久使用权和实现土地的自由流转。六是公田制。公田制是中国传统宗族“公田 制”的创新。七是土地信托。土地信托是通过合约把土地委托给专门的机构，对土地进行资本化经营的一种形式。土地信托改变了土地原有的经营方式，实现了土地 使用与管理制度的创新。