3．中国独特的土地征收制度使地方政府成为实际的土地供应主体，伴随土地用途转变，政府替代农民集体成为土地的所有者和城市土地的经营者

　　在我国现有的土地管理法律框架下，农地非农化的主体是各级政府机构，而非农地权属的主体即农村集体。政府成为农地转变为市地的唯一仲裁者，拥有从农村获得土地转换给城市使用的排他性权利。1994年分税制后，地方政府“吃饭靠财政、建设靠土地”的格局基本形成并不断强化，导致“土地财政”尾大不掉，在很大程度上推高房地产价格，并让耕地保护成为空话；过于宽泛的征地制度导致冲突不断，农民权益得不到充分保护，危及社会稳定。

　　（三）高速城市化下，农业兼业化、副业化、老年化趋势日益突出

　　由于城市化进程和乡镇企业的迅速发展，大量农村强壮劳动力投入到非农产业中，而把农业生产留给了妇女、儿童和老人。据统计，目前我国农民工总量已经达到2．63亿人，其中外出农民工超过1．6亿人。现有的农业小规模生产、副业化和老年化已开始影响我国农业的比较优势，阻碍农业现代化进程的实现。它们导致农民采用新技术的积极性下降，影响农业机械化作用的发挥，妨碍农业生产力的提高。

　　而且，受制于长期以来的城乡二元结构以及社会保障、教育、住房等配套因素，农村人口在向城市流动的过程中又不能实现完全迁移，外出务工经商者“离土”的机制无法启动，造成“离土不离乡”的局面，也极大影响了农村内部土地产权的稳定。

　　（四）中国农产品竞争力减弱，产业安全面临新挑战

　　我国长期以来的托底收购政策、不断提高的生产资料成本、分散的小农经济，导致主要农产品的国内价格高于国际市场20％以上，中国农产品竞争力减弱。

　　2013—2014年我国临时收储玉米6919万吨，临时收储棉花629万吨，每吨棉花库存1年的利息和维护成本在2000元左右；临时收储油菜籽油高达600万吨，若按市场价格销售，价差损失超过150亿元；食糖临时收储库存累计500万吨左右，隐亏估计超过200亿元。2006—2012年，我国水稻、小麦、玉米、棉花、油菜籽、甘蔗价格年均涨幅均低于同期成本涨幅，到2013年我国大宗农产品国内价格已全面高于国际价格。

　　同时，受价差驱动，我国主要农产品进口激增，危及农业产业安全，“大豆之殇”便是其典型表现。由于我国大豆种植户均面积小，难有规模效益，生产成本比美国高30％以上，大豆市场则高度开放，比较效益下，国内大豆种植面积不断减少。

　　因此，如何在国内经济增速放缓、城镇化推进的大环境下，继续强化农业的基础地位、改善农村生活条件、促进农民持续增收；如何通过有效的土地制度改革和配套改革措施，建立相关的新机制和体制，在兼顾效率与公平的条件下完成“空间城镇化”和“人口城镇化”，同时促进农村内部土地资源有效配置、农业经营规模扩大、农地与农村宅基地的合理流转；如何克服人多地少的自然禀赋，发挥比较优势，在国内外“双重挤压”下创业支持保护政策、提高农业竞争力；如何在资源环境硬约束下保障农产品有效供给和质量安全、提升农业可持续发展能力……这些均成为协调城乡矛盾、促进农业现代化并实现中央政府提出的“以科学发展观统领经济社会发展全局，统筹城乡发展”目标的关键。

　　中国土地制度变革的历程及启示

　　土地是农业生产的根基，土地制度是中国社会、经济和政治的根源。随着经济社会的发展和城市化进程的加快，土地问题在中国显得尤为重要。解决好土地问题、变革好土地制度，成为推动农业现代化发展，进而带动农村和农民现代化的关键。“鉴于往事、有资于治道”，唯有先行解释清楚历朝历代的土地变革，搞清楚各种约束条件，并适当与海外及当今中国的约束条件比较，才可能做出较为适宜的顶层设计。

　　（一）中国土地制度变革历程

　　中国的土地制度最早可追溯到周代的“井田制”，这是古代的一种国有制，“公田”、“私田”的所有权都属于周天子，用益物权或“承包经营权”则属于诸侯，其核心在于梳理了“生产关系”和“社会脉络”，明确了土地权属的分配、劳动力的运用和地租的征缴。之后的商鞅变法“废井田、开阡陌”，保证了“私田”权益，允许土地自由买卖，开创了延续近两千年的制度模式；但此时形成的“重农抑商”、小家庭政策，封闭了土地根本变革的可能性，此后的土地改革，基本上围绕租税利益的划分，而缺乏产权以及政治制度上的变革。