二、完善农民宅基地用益物权的几点思考

　　1.城镇化进程中应强化宅基地制度改革设计的全局性和系统性。首先，农村宅基地管理制度是农村土地管理制度的重要组成部分，也是农村集体产权制度的重要载体之一。完善和强化农民对宅基地的用益物权，将用益物权延伸到“收益权”和“处置权”的制度设计中，以对整个农村土地管理制度和集体产权制度作全面把握。同时，农民的宅基地用益物权现状还直接影响着我国的城镇化进程，农民自己在宅基地上合法建造的房屋不具有完整产权，不能抵押、担保，也不能出售给本集体经济组织成员以外人，直接制约着农民财产转化为资产进而实现在城镇定居的可能。因此，有必要在城镇化背景下对宅基地制度作出改革和完善。

　　2.增强宅基地制度改革的法治性，把宅基地制度和宅基地权益体系的改革纳入法治化轨道。宅基地制度初始的设立目的，是保障村民“居者有其屋”。因此，法律法规明确规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，农民的住宅不得向城市居民出售，也不准城市居民占用农民集体土地上建住宅，不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。农民宅基地具有“无偿取得、自有自用、无限期使用”的属性。因而在现行法律框架下，农户对宅基地的权益仅限于“占有权”和“使用权”，缺乏“处置权”和“收益权”。这种制度设计已经严重滞后。当前，农村宅基地制度改革的目标应该是将宅基地用益物权的赋予与一般用益物权同步，将宅基地用益物权延伸到处置权和收益权。这就涉及到修改有关宅基地不得抵押等法律规定。我国缺少一部比较完整的农村宅基地和农民房产法律。因此，应尽快出台宅基地管理法。

　　3.重视宅基地用益物权实现途径的差异性，应完善相关政策。我国幅员辽阔，各地经济发展和农村情况千差万别。国土资源部调查显示，全国2亿亩的农村宅基地约9%处于闲置状态。但还有很多地区的宅基地供求矛盾已经非常紧张，农民盖房子无法获批宅基地，农民家庭居住情况相当拥挤。如果放开宅基地市场，大量宅基地的使用权，将被财力雄厚城镇居民获得。一部分农民会受益，但宅基地使用成本会大幅度提高。因此，必须从地区差异性出发，研究有条件、有范围地扩大宅基地流转。

　　三、改革建议

　　1.加强宅基地管理立法体系建设，明确农民宅基地为永久性用益物权。针对目前宅基地管理方面立法滞后且法律效力低下的问题，应加强宅基地管理立法的力度，完善农村宅基地使用权的立法体系，全方位、多角度地规定宅基地使用权，使农村宅基地使用权有法可依。应当制定一部完整的《农村宅基地使用法》，并在总结宅基地地方立法经验的基础上，制定《农村宅基地管理条例》，明晰宅基地产权、流转、收益分配及宅基地登记发证等问题。构建农村宅基地使用权法律体系，是完善农村宅基地使用权制度、完善农民宅基地使用权权能的前提。在立法模式和路径的选择上，可通过修订《土地管理法》对宅基地制度作出全面的规定。同时，按照《土地管理法》规定的精神和原则，制定《农村宅基地使用条例》，在施行一段时间后再总结经验，制定一部《中华人民共和国农村宅基地使用法》。在农村宅基地新法规出台后，立即开展农民住宅普查(清查)、登记和确权，在此基础上颁发证书。

　　2.建立差别化有偿使用的宅基地使用制度，提高宅基地使用效率。历史地看，我国的农村宅基地制度是一种“获得无成本，退出无补偿”的制度。一方面，会使土地使用效率低下；另一方面，也成为农民向市民转化的障碍。建议农村集体组织成员的宅基地使用权仍然采取无偿永久使用的制度，但若其面积超过规定，就应交纳超额使用费。逐步建立差别化、有偿使用的宅基地使用制度。

　　3.探索建立有条件的宅基地使用权流转制度，实现农民宅基地使用权的市场价值。首先，建立宅基地使用权的确权登记制度。对宅基地使用权的确权登记发证主要表现在以下功能：对宅基地使用权人权利确认，赋予宅基地使用权人的法律效力，依靠国家的强制力加以保护。同时，为流转提供基础。其次，制定宅基地流转管理办法，界定宅基地流转内涵与流转原则，设计流转主体、流转客体、流转用途、流转方式等条件，规范流转合同。流转方式应限于三类：内部流转、出租收取宅基地使用权租金、入股分享宅基地使用权股金收益。明确宅基地流转条件，只有一处农村房产的不得流转，转入方不得囤积炒作宅基地，宅基地不得私自用于小产权房建设等。第三，严禁利用行政手段强迫命令、威逼利诱农民流转宅基地使用权，防范借宅基地流转侵害农民宅基地权益。