在呈报广东省政府的试点改革方案中，清远市表示，市内各地复垦资源不平衡，如北部山区县(市、区)复垦资源丰富，复垦成本较低，但用地需求相对较少；而作为清远市经济发展重心的南部市区情况则相反。该市希望，开展周转指标流转试点，可进一步盘活存量土地，有利于全市经济的发展，实现市级主体区功能规划。显然，在这个方案里看不到各个县级政府在其中的态度和位置。但可以预料到的是，在这个方案之下，清远市政府必须要具备较强的区域统筹和调配各个县域经济体的能力和资源。而当前我国的实际情况是，目前具备这种超县域能力和资源的地级市并不多见。

　　假如清远市确实具备了这样的能力和资源，那么问题又来了：挂钩指标配置究竟体现的是一种市场化配置机制？还是一种行政化配置机制？不管是何机制，对于清远市来说，都需要考虑以下几个问题：全市挂钩指标存在结余的可能性究竟有多大？山区县政府何以会有积极性去投资生产这些结余指标？他们又会生产多少结余指标？结余指标的定价机制将会如何？

　　实际上，从《清远市土地利用总体规划》上看，该市用地指标需求量远远小于用地指标供给量，潜在的挂钩指标在总量上明显供过于求。因此，假如是一种纯市场化机制配置的话，那么，由于市场价格机制的作用，市域范围内交易用地指标将必然持续维持在低价格状态。届时，北部山区县将没法像之前所设想的那样通过挂钩指标渠道获得来自南部发达地区的资金转移用于项目建设和土地整治。在市场逻辑下，南部区县将对北部区县的存量资源表现出“剥夺”而非“反哺”。

　　另一方面，如果市政府强力介入、对用地指标市场进行行政配置的话，那么，这与现有的计划用地指标分配又有什么区别呢？更重要的是，面对土地指标总体上供大于求的客观市情，采取行政配置必然是通过“立项”的办法限制挂钩指标的供应量和供应节奏，但这种模式同样面临困境：首先是定价困境，行政手段难以发现指标的真实价格；其次是立项困境，在哪里实施挂钩项目，存在极大的不确定性和寻租风险。

　　其实，最早在增减挂钩试点政策框架下进行“跨县”流转挂钩指标试点的是成都市。其政策背景是2008年“汶川地震”，当地面临着繁重的灾后重建任务。为了支持灾后重建，国务院及国土资源部向当地供给了一系列有明确时效限制的特殊土地政策，其中便包括了挂钩指标的跨县流转。挂钩指标允许跨县后，其效果很快就显现出来。缺乏财政资金的三圈层县区便通过实施增减挂钩项目、出售挂钩指标获得了进行灾后重建的巨额资金，而那些二圈层以内的县区则获得了亟需的建设用地指标。

　　但是，随着灾后重建任务的基本完成，跨区域交易挂钩指标的问题和瓶颈日益凸显。首先，跨区域交易挂钩指标不利于增减挂钩试点项目的管控，尤其是对于土地复垦及后续利用等方面缺乏内在的激励机制。其次，对于那些供给挂钩指标的区县来说，出售挂钩指标本质上是出售了当地的非农建设发展权，这对于绝大多数县域经济体来说，无疑是一个致命的约束。长期来看，以牺牲当地战略利益为代价，会拉大区域间的差距。因此，除非是万不得已，地方政府不会轻易抛售自己的用地指标。灾后重建算是这“万不得已”中的一种类型，因此，当灾后重建目标实现之后，自主跨县域流转挂钩指标的情况便越来越少了。

　　显然，成都市的试验表明，跨县域流转挂钩指标可以有效解决在非常时期所必须要完成的特定任务。因此，可以作为上级政府调控下级政府间关系的一个重要手段。但是，跨县域流转挂钩指标也存在问题：一方面是会增加挂钩项目本身的管控成本，造成政策执行风险的进一步增加，进而导致试点政策耕地保护目标的偏离乃至背离；另一方面也不利于当前我国以县域作为地方基本经济主体这一背景下各区域间经济发展的长期平衡和总体协调。可以说，这一政策似一剂“猛药”，虽能够救人于危急存亡之时，但却不可在日常中轻易入药方。

　　慎言更大范围推广

　　显然，与控制在县域范围内运作增减挂钩项目相比，挂钩指标的跨县流转确实能在一定程度上产生优化资源配置的效果。但是，这也将使得这个试点政策的运行蕴含更大的风险，产生难以估量的后果，换而言之，挂钩指标跨县流转对政策运行环境提出了更高的要求。