1996年11月第二次世界粮食首脑会议通过的《罗马宣言》和《行动计划》作了如下表述：“只有当所有人任何时候都能在物质上和经济上获得足 够、安全和富有营养的粮食，来满足积极和健康生活的膳食需要及食物喜好，才实现了粮食安全。” 按以上定义，国家粮食安全包括以下基本内涵：

　　一、充足、稳定的粮食获得能力

　　一个国家的粮食获得能力有两种途径，一种是自身农业生产，一种是粮食进口。从自身农业生产角度来看，要想获得充足、稳定的粮食供给，必须从根本 上建立一整套能够确保提高粮食综合生产能力的制度体系。例如，我国采取的措施主要包括完善家庭联产承包制度、加强科技支农力度、夯实农业基础设施、提高惠 农补助、构建农产品市场流通体系等各方面。从粮食进口角度看，适量的粮食进口数量和稳定的粮食进口渠道是确保一个国家维护粮食安全的重要措施。

　　二、优良的粮食品质和优化的粮食结构

　　粮食安全不仅仅是一个数量层面的问题，更是一个品质和结构方面的问题。所谓粮食品质，指的是从粮食生产到粮食加工，从粮食流通到最终消费，粮食 应该具备满足人们健康需要的各种品质。它要求必要强调政府在粮食生产的各个环节和方面实施有效的监管，确保人们能够放心地摄入各种各样的食品。在结构方 面，粮食安全是一个大农业概念，不仅包括农业粮食，而且包括牧业和渔业等；不仅包括大宗农产品，如玉米、大豆、小麦等，而且包括一些小宗农产品和经济作 物。

　　三、高效有序的粮食流通体制

　　充足的粮食如何能够以较快的速度，较低的成本配送到消费者和生产者的手中，是粮食安全的一个应有之义。粮食流通体制的建立和完善是确保粮食安全 的重要机制。在粮食经营主体方面，要降低进入粮食交易的门槛，鼓励多种所有制经济主体参与粮食经营。在粮食流通市场结构中，要培育出数量较多、规模较大、 功能互补的粮食集贸市场、批发市场和期货市场，才能对居民的粮食需求做出灵敏反应，从而确保居民能够以较低的成本获得粮食，避免粮食供求出现大幅度的波 动。建立高效的粮食流通体制的目的是构建有效的粮食流通市场竞争格局，理顺粮食流通关系，降低粮食流通和交易成本，确保粮食安全。

　　四、有力的国家宏观调控能力

　　强调政府的宏观调控职能，根本原因在于粮食的特殊属性以及市场调节的一些弊端。一方面，粮食是一种战略物资，粮食对于维护国家经济、政治、社会 稳定具有非常重要的作用。美国前国务卿基辛格曾说：“谁控制了石油，谁就控制了所有国家；谁控制了粮食，谁就控制了所有的人。”另一方面，粮食作为一种生 活必需品，具有明显的需求价格弹性小，供给价格弹性大的特点。从需求角度看，粮食需求方对粮食价格的波动反应不敏感，粮价的上涨或下跌对粮食的需求量影响 不大。从供给角度看，粮食供给者对价格的变动反应敏感，粮食价格轻微涨跌都会导致粮食生产的急剧扩张或萎缩。因此，在解决粮食安全问题时，必须同时依靠市 场和政府这“两只手”的调节，在市场对解决粮食安全无能为力的情况下，必须发挥政府的作用，依靠非市场化手段矫正市场失灵和市场缺陷。