第五，小麦生产面临资源和环境约束。资源和环境约束对小麦生产的影响加剧。在水土等农业资源约束日益增强的背景下，微利的小麦生产面临种植面积难以稳定的挑战，在华北等水资源短缺的主产区小麦生产面临的挑战更大，甚至在一些地下水严重超采地区亟需通过开展小麦退耕休耕来恢复脆弱的生态环境。据测算，如果将每亩灌溉水成本提高到200元，华北小麦种植面积将下降40%以上。全球变暖影响加剧，极端天气不断增多，自然灾害多发频发，对农作物中生长期较长的小麦生产的影响最大，2010~2012年国内小麦已经经历多次严重干旱的不利影响。

　　第六，支持和保护的政策空间越来越有限。根据WTO规则，中国入世可以享受的微量允许支持量仅有农业总产值的8.5%。各种补贴方面，2012年中央“四补贴”支持量约1600亿元，仅占当年农业总产值的2.1%，但考虑到“四补贴”主要用于粮食产业，从特定支持角度看逐步接近WTO约束水平，所剩空间不多。价格支持方面，目前国际小麦到岸税后价较国内销区价格水平低10%~20%，假设最低收购价按照平均每年7%的幅度继续提高，且国际价格没有大幅度下跌，仍保持在280~320美元/吨之间，到2020年国内小麦价格较目前累计提高幅度约50%左右。也就是说，目前对提高种粮农民积极性起主要作用的最低收购价政策未来还有5~6年的提价空间，但在2020年前后将很难运用，到那时65%的配额外关税也难以阻挡国外小麦的大量进口，在缺乏关税保护的环境下，其他相配套的支持补贴政策效果也将大打折扣。

　　政策建议

　　一是加大小麦科研和推广投入，通过集成应用提高科技贡献率。小麦属于常规育种，要区别于商业化育种政策，必须坚持国家为投入主体，科研院所为科研主体，政府推广体系和公司为推广主体，国家在小麦科研和育繁推环节都要加大投入和支持力度，夯实小麦科研和推广基础。同时要通过各产业环节技术创新、集成配套以及体制机制创新，有效服务小麦产业健康发展。

　　二是加快推进多种形式的适度规模经营，从根本上提高产出效率。随着小麦机械化程度的快速提高，目前各地开展了大户、家庭农场、合作社以及公司经营等多种形式的规模经营，但也存在规模大了，单产和效益没有提高的问题。各地政府必须给予政策支持和引导，在加快推进小麦适度规模经营时，必须质和量并举，甚至量必须服从于质。

　　三是明确各种补贴与生产者、产量挂钩，提高补贴效率。必须尽快改革现有对小麦的补贴政策，首要原则是要用好WTO赋予我们的8.5%的微量许可空间。既然规则允许，提高补贴政策效率的最好办法就是要明确与生产者、产量紧密挂钩，新增补贴要切实补给新型规模生产经营者，真正做到种麦有利可图。

　　四是近期维持最低收购价政策，中长期可探索对规模经营者实行收入支持政策。从中长期看，价格支持政策空间越来越有限，可探索通过建档对规模经营者实行收入支持政策，具体手段包括直接补贴和收入保险相结合。目前美欧等国的粮食产业新政也是朝着这个方向调整的。

　　五是加大对麦农合作社、大户和家庭农场支持，解决产业化组织最短板环节问题。建议现有合作社培育等相关扶持政策向麦农合作社、大户和家庭农场倾斜，加快培育多种形式、多种层次能够带动普通麦农的新型规模经营主体，尽快解决小麦产业化最短板环节组织化问题。

　　六是在多双边谈判中坚守目前的保护水平，为国内小麦产业提供一个稳定的发展空间。考虑到小麦作为口粮的战略性、基础性地位以及国际竞争力还将长期处于下降趋势，况且中国已承诺的小麦关税配额数量巨大（964万吨），约束关税也只有65%，建议在未来的WTO谈判和自贸区谈判中坚决不做任何让步，为国内小麦产业提供一个相对稳定的发展空间。