十八届三中全会将于下个月召开，土地改革将是会议重要议题。有知情人士向媒体透露，下一步土地改革方向可能包括，林权、土地承包经营权和宅基地使用权这“三权”将可进行抵押融资。

　　实际上，林权抵押已为政策所明确。中国银监会、国家林业局今年7月发布的《关于林权抵押贷款的实施意见》明确规定，可抵押林权具体包括林木所有权和使用权及相应林地使用权。剩下的难啃骨头是家庭土地承包经营权和宅基地使用权。

　　由于农村宅基地使用权和承包经营权禁止抵押，农村近40万亿元存量资产一直未能进入融资市场。这种权利的贫困，导致农民融资能力匮乏，使农村非但不能吸引资金，自身积累的大量资金还通过银行流到城市。与此同时，国有土地的融资能力却被过度放大，房地产价格虚高。

　　这种制度的隔离，不但固化了少数人对资本获取能力的垄断，还排斥了占人口多数的农民获取资本、投资产业、谋求财产性收入的途径。

　　如果说，1978年的改革开放，通过赋予农民对土地的占有权和劳动收益的获取权，解决了农民的温饱，那么，今天改革的主题，就需要通过允许土地财产权抵押，赋予农民作为发展权利的资本获取权或金融服务的获取权。这一权利无法突破，亿万农民就只能面对城内的繁华叹息。

　　就承包经营权来说，物权法已明确规定了其可以进行现实的转让，如果禁止抵押这一潜在的转让，逻辑上缺乏合理性。就宅基地使用权来说，如果作为生产资料和收入主要来源的承包地可以转让，那么，为何要禁止作为生活资料、不是收入来源的宅基地的转让和抵押呢？而且，实践中，各地为突破对承包权和宅基地使用权抵押的禁止，早已进行了广泛探索。例如重庆江津区首先将承包权入股，然后以股权抵押；一些地方由村集体对村民提供贷款保证，而村民以宅基地使用权对村集体的保证提供反担保等。但毕竟，这些规避方式增加了制度成本，人为浪费了资源。

　　“三权”抵押，事关农民的金融获取权。最该考虑的并非是否应给农民抵押自由以赋予其金融获取权，而是在赋予农民抵押自由的同时，如何减少负面效应，保护农民利益。必须承认，在这方面还有很多工作要做。

　　首先，是要处理好家庭土地承包经营权和宅基地使用权的无偿取得以及在此基础上形成的人役性问题。承包权和宅基地使用权是集体作为成员福利，无偿分配给村民家庭的，成员身份是权利取得和享有的条件，本质乃是人役性土地使用权。一旦农民家庭没有人生存或不再需要承包地和宅基地，则承包经营权和宅基地使用权消灭。如果允许二者抵押、转让，对那些尚未取得承包地和宅基地的农户来说，则一方面因村集体已无地可分，无法获得承包权和宅基地使用权，另一方面却是有地农户将不需要的承包权和宅基地使用权转让牟利。这显然是不公平的。

　　其实，从取得的无偿性以及使用权的人役性方面看，承包权和宅基地使用权在性质上和国有划拨土地使用权相似，本质上属集体划拨土地使用权。为平衡使用权抵押、转让过程中，集体、使用权人、其他成员之间的利益冲突，有必要借鉴划拨土地使用权转让的相关规定，即要求承包权人或宅基地使用权人在因实现抵押权而转让时，首先向集体补缴土地出让金。同时，对转让的土地权利，本集体组织其他成员享有优先购买权。这种抵押制度设计，兼顾了转让方和其他村民的利益，也为村集体筹集到了必要的公共资金，从而使得村可以承担起对无地村民的社会保障责任。

　　其次，是如何在允许抵押流转的同时，确保农民有最低限度的社会保障。毕竟，在农村社会保障匮乏的背景下，这个问题值得担忧。

　　我们不妨借鉴德国的做法。德国在工业化过程中，为了在流转土地的同时给农民必要的养老保障，曾设计了一种土地债务制度。即土地权利人首先在土地上为自己设定一个养老金的权利，不论土地流转于何人之手，土地受让人均要每年向养老金权利人支付一定实物或货币，并以土地作为履行这一养老金支付义务的担保。如果受让人不履行此义务，养老金权利人就可以对土地行使抵押权，进行变卖和拍卖。据此，如果担心农民流离失所、老无所养，政府可以在土地上为农民设定一个生存保障金的权利，规定土地受让人每年向该农民支付一定数额的实物或货币。当然，这意味着充当抵押担保的，只是扣除这一负担之后的土地价值，抵押标的物的价值被降低了，但至少盘活了土地，比完全禁止抵押要好很多。