内容辑要：

　　以城郊为突破来推进土地制度改革，既有助于各方达成共识，符合渐进改革的逻辑起点，也有助于释放土地资本潜力，符合增量改革的逻辑起点。

　　土地改革是牵一发而动全身的重大问题，不妨选择城郊作为改革的突破口，这不仅符合渐进改革的逻辑起点，同时还有助于释放土地资本潜力、减少政府投资无偿外溢和负外部性，符合增量改革的逻辑起点。

　　在“城郊先行”中，应采取“拓权延利”的思路。“拓”权，即赋予城郊集体土地可以抵押的、归政府拥有的发展权，并按照“弱化所有权、显化发展权、虚化使用权、强化收益权”的思路，形成“权责匹配”的新型产权结构，让相关主体在产权层面取得清晰边界并各得其所。

　　“延”利，即对于确实需要政府征地的，可采取延长安置补偿支付年限的方式，从而既解决了政府当期资金困难，也满足了农民更关注持久收益的需求。在操作中可将收入增长、通货膨胀等因素按一定的增幅分期支付，从而充分调动农民的积极性。“延”利在本质上是政府利用自身信用的利息，实现了以时间换空间。

　　在具体实施过程中，一些设想与建议如下：

　　――封闭运行。建议一次性划定永久的、刚性的明确“城郊”边界，实行有别于城市和农村的第三种土地所有制形式。

　　――分类指导。近期城郊土地直接参与城市建设主要有保障性住房、工业园区、基础设施和公共服务3类。保障性住房，可按照“政府主导建设、村集体主导管理、农民个体运营”的思路允许城郊集体土地参与保障性住房建设，在不改变土地性质的前提下为农民增收提供了一条稳定的渠道。工业园区方面，应加强政府的指导和参与，可通过政府信用来提升园区品质，并加强对失地农民的培训，扩大其在园区中的就业机会。基础设施项目和公共服务项目是政府负担较大的领域，引入集体土地参与建设时，可探索“延”利方式，并且项目的就业岗位应优先安置农民。

　　――房地分离。房地分离是解决目前城市郊区（包括一些城中村）既有土地问题（如小产权房）的必然途径，也是推进土地证券化等下一步改革尝试的基础。应在保证房屋拥有者房屋权利的前提下，实施补交地价（相当于购买发展权），或者由政府将这些土地进行抵押融资，这样可以最大限度地避免土地资本的闲置。

　　――安补分离。建议将安置和补偿在形式和内容上进行分离，其中，补偿将以货币化的方式支付，安置则通过就业、纳入城市社保，以及探索留用地、安置房、土地权益书、作价人股等异地安置模式，改变目前一次性发放征地补偿安置款的方式。