2.1制度设计的偏颇

　　当前，我国工业化和城镇化加速推进并由此带来新的挑战。制度设计虽然开始关注农村、农业和农民，但以公共服务均等化为目标的公共财政政策依然倚重于城镇发展。农民在基础教育、公共卫生、社会保障、社会基础设施等方面尚未享受到平等的国民待遇，“三农”在金融政策和金融服务体系中仍处于边缘化状态，使得农村和农业资本严重短缺、农民的生产生活设施条件改善缓慢。国家征用农村土地的制度设计使集体土地所有人和使用权人处于劣势地位。被低价征用的农村土地作为建设用地补偿给农民及其所在农村集体组织的费用每公顷林地一般只有15万元左右，而政府出让该土地的收入每公顷高达几百万元至上千万元，且与农村和农民毫无关系。同时，在“三农”政策的设计上又往往倚重于农业，而对林业发展和生态安全的政策关注比较少。

　　2.2制度供给缺少稳定性

　　长期以来，我国对林业的认识出现过几次大的变化，由此带来林业发展战略和政策的重大调整。从土地改革到互助合作、人民公社到林业“三定”再到分户承包，林地经营制度几经分分统统;木材采伐销售从统购统销到市场放开、到独家进山收购、再到限额采伐和凭证运输销售，在放与收之间几经调整。中华人民共和国成立之后直至上世纪80年代，都过度强调林业的产业属性，把保障木材生产供给确定为林业建设的目标任务;其后的10多年间，随着全局性的生态恶化状况日益显现，国家的林业发展战略迅速转为生态建设和保护;近些年又逐步调整为以生态建设为主、兼顾林业经济和社会效益、协调发挥林业的多种功能。不同时期林业发展战略的调整带来了相关制度和政策的一系列变化，影响了林业发展的可持续性，也挫伤了林业建设主体―――农民的积极性。

　　2.3制度创新相对滞后

　　相对于经济社会快速发展的进程来说，我国林业制度建设还比较滞后，集体林产权制度、森林生态效益补偿制度以及林业的税费、投融资、风险防范等制度供给不足。受森林采伐限额制度、林业分类经营制度的制约，作为林权主体的农民实际上对林地并不拥有完整的处置权和收益权，即农民无偿承担了相关不对等的义务或社会责任。农民长期免费为社会提供森林生态效益。直至本世纪初，对公益林的生态效益补偿标准仅为每年每公顷75元，虽然中央财政将国家级公益林的生态补偿标准提高到每年每公顷150元，但仍远低于每公顷林地年均3000元左右的实际收益水平。此外，以森林生态效益的公益性来否认森林财产权的正当性，将森林视同矿产、石油等自然资源，对木材经营者征收育林费，最高时的征收标准达到木材收购价的30%，目前仍达10%。这些在一定程度上加重了农民权益的制度性流失。

　　总之，我国农民群体在政治、经济、文化等方面处于弱势地位，以及由此出现农民权益的制度性流失，是农民权益不能充分实现的症结所在。因此，需要通过制度供给优化和创新来保障和促进农民权益的实现。

　　3加大制度供给的力度是保障和促进农民权益实现的重要路径

　　为保障农民权益的实现，必须制定和完善相关制度，例如，财政金融制度、法律制度和社会服务制度。

　　3.1促进农民权益实现的财政金融制度设计

　　合理的制度设计是制度有效供给的前提。我国对农民权益的强调始于农村经济改革的政策制度。由于政策具有更大的灵活性和针对性，所以应当优先从政策制度的设计上促进农民权益的充分实现。

　　1)建立国家森林生态效益补偿制度，将农民经营林业所提供的森林生态效益纳入社会公共服务的范围。基于公共生态安全的需要，农民经营林业在提供林产品供给的同时，还要为社会提供森林生态效益，这在很大程度上制约着农民权益的实现。集体林地承包到户经营之后，农民依法拥有了森林的所有权，对于不断为社会提供的森林生态服务有权获得社会相应的经济补偿。森林生态效益天然具有外溢性和持续性，其受益者具有社会广泛性和相对不确定性。因此，农民为提供森林生态效益所付出的经营成本应由政府全部予以承担，即国家向农民购买森林生态服务产品，森林生态效益补偿所需的资金纳入国家财政预算。用等价交换的原则来衡量，现行的森林生态效益补偿政策尚有不少缺陷，有必要重新进行设计。首先，将所有能提供生态效益的森林全部纳入补偿范围，将其林权的所有人设计为国家补偿对象;其次，按照不低于单位面积的森林营造、培育、管护等成本及平均经济产出水平设定国家补偿标准，并依据社会平均价格水平设计相应的补偿标准自然增长机制;再次，本着差别化原则，对于专门提供生态效益的公益林按标准给予足额补偿，对于主要提供林产品的商品林按标准的一定比例给予补偿。