(2)政府“错位”――管理机构的相对缺位，地方政府不作为和违法违规作为。由于土地流转的管理区存在交叉性，而明确的管理机构又相对缺位，且土地流转的运作和成效与地方政府政绩、责任直接挂钩，导致利益与风险共存，再加之政策、法规不完善，地方政府执行缺乏依据，合法性、合理性得不到认同，因此，不作为、不落实土地流转的倾向也普遍存在。另方面就是一些地方政府的越位、越权行为，以土地流转为名进行征地、卖地等违法违规作为。正因相关法制不健全，且土地流转的管理问题也缺乏相应的监督。一些地方政府管理人员为求政绩或基于一定地方经济利益考虑，越权、越位从事各种商业性征地、建设性征地以及“低征高买”等土地运作，在没有征得农民同意和授权的条件下，强制征收农村农业用地和宅基地，且事后又缺乏相应的补偿机制，造成民怨沸腾，极大地消弭着农民流转土地的积极性。

　　(3)政府“越位”――地方政府利用行政强制，不顾农民意愿，流转土地。发展经济学家阿瑟?刘易斯说：“政府的失败既可能是由于它们做得太少，也可能是由于它们做得太多”。土地流转本是一件于国于民都有利的好事，但却被一些地方政府作为“政绩工程”、“形象工程”加以标榜，以行政命令方式，强制农民进行土地流转，而完全不顾及其意愿和话语权，致使政策贯彻不力以及效果不佳，甚至造成民怨沸扬。在我国现阶段进行适时适度的土地流转，对发展规模经营，优化土地资源利用率，增加农民收入都是有利的，但必须遵循一个“度”，以目前的形势，盲目地、大规模地推行土地流转，单纯地为土地流转而土地流转，必将迷失方向，不但不能通过土地流转给农民和当地经济发展带来效益，反而造成群众不满和区域经济发展的不稳定。

　　不管是“缺位”、“错位”还是“越位”，其根本原因就在于地方政府的公共服务职能范围没有很好地界定和理清，没有很好地定位其角色，没有明晰其作为组织者、管理者、服务者的职能。

　　二、农村土地流转中农民的主体性作用及制约因素

　　马克思认为“人始终是主体”[⑤]，“主体是人，客体是自然”。[⑥]且“创造这一切并为这一切而斗争的，不是历史，而是人，现实的人，活生生的人”，“而历史不过是追求着自己目的的人的活动而已”。[⑦]可见，人类社会的发展都是在社会实践的基础上，以人为主体而不断生成的自主运动。

　　人的主体性是人的本质特性，是人在实践活动中从自己的主体地位出发，以不同方式掌握客体所显现出来的功能特点，[⑧]它包括人的独立性、自主性、能动性和创造性等方面。在我们这样一个农业大国，劳动人民又是历史的主人和创造者，因此，要坚持以人为本，发挥人的主体性就要注重农民的利益，充分体现农民的主体作用。

　　1.农村土地流转中农民的主体性作用

　　(1)土地产权。在一定意义上，产权即人权，它是公民人格独立的物质基础。市场经济中，清晰的产权界定是市场主体参与经济活动的前提条件，也是调动其主动性和积极性的制度保证。我国农民的核心问题是土地。土地既是其生存之本，也是其发展的重要保障和依靠。农民土地产权是指农民通过社会认可的途径对集体土地享有的一系列产权的集合，包括土地所有权、管理权、经营权、使用权、转让权、发展权、收益权等。[⑨]《中华人民共和国土地管理法》第八条就规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”，而土地集体所有权是共有产权，即农村土地产权由社区成员共同享有。[⑩]

　　(2)决策自主权。邓小平同志说过：“任何一个经济建设的事业，没有广大人民自愿地积极地参加，都是得不到结果的”。?既然农民拥有农村土地产权，那么其相应也就拥有了土地的处置权、流转转让权。因为产权是一个权利束，主要包括占有、使用、处置和收益权。农民可以自主决定土地是用来自己耕作，或者流转出去获得一定的财产性收入，或者承包别人的土地进行规模经营，而不受到其他行政或外部因素的干扰。特别是针对土地流转过程中遭遇的行政强制作为或者不平等作为，农民也拥有话语权，并有最终的决定权。当然农民的决策自主权必须要建立在相应的法律法规范围内，不能违背《农村土地承包法》、《土地流转管理办法》等的规定。