改革开放以来，国务院先后出台了十一个中央“一号文件”，分别针对农村基础建设、现代农业发展、村建设、促进农民增收等等方面出谋划策，足见，党和国家对“三农”问题的重视。中国农村问题的核心是土地，土地制度的变革关乎农民的衣食住行、生存之本，也关乎着整个国家的稳定和经济的发展。从1978年家庭联产承包责任制改革，到2008年十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下称《决定》），围绕的关键问题就是土地制度的改革，而《决定》将“土地流转制度”纳入其中，更助推了新一轮农村改革发展的浪潮。当然，农村土地流转制度的改革和发展，是一项复杂而长期的系统工程，需要整合资源、集聚各方合力来发展，地方政府、农民和中介组织作为推动土地流转的三种重要元素和力量，必须找准定位，发挥各自职责和优势，方能保障土地流转高效、有序运作，优化土地资源，保证国家粮食安全，提高农民收入。

　　一、农村土地流转中地方政府的角色定位及现实困境

　　纵观我国历次农村改革的发展演变，无不经历着一个先由农民自发首创，而后又在党和国家的大力推动下，自上而下掀起一卷改革的浪潮。土地流转制度的变革也是在这一逻辑基础上发育成长的。早在《决定》提出之前，我国各地农村就已经在探索土地流转模式的变革，但是，由于相关的制度、法规不完善，农民认识不统一，流转程序不规范等等，导致土地流转过程问题和困境重重，而其中的关键在于土地流转中地方政府的角色定位不明确、不到位，以至于政府行为的“错位”、“越位”、“缺位”，使得土地流转绩效事倍功半。

　　1.农村土地流转中地方政府的角色定位

　　（1）组织者。长久以来，“土地是农业最基本的生产要素，又是农民最基本的生活保障”。[①]农民甚至把土地作为命根子来看待，认为只要有了土地，生活就有了依靠、有了保障。而土地流转是要使各种生产要素的投入达到最合适的程度，并且发挥各种生产要素的组合效应，使之能够产生经营效果的帕累托最优[②]。这无疑是对土地的分块、分户经营，对农民土地保障权挑战，很难得到他们的认同。必须要通过政府的组织、宣传和引导，纠正农民的固守僵化的思想，转变其传统农业的发展理念，使其认识到土地流转不仅是国家优化土地资源利用，实现经济增长，更主要的是解放农村劳动力，发展现代农业，提高农民收入。

　　（2）管理者。土地流转是一个复杂而系统的过程，必须要通过政府“用各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度的增进公共利益”。[③]且《决定》中也明确要求，“必须按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，且不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”。还有土地流转中需要遵循的程序和法律，中介组织构建的程序和运作的规范，都需要地方政府在土地流转中加以管理、约束，以保障土地流转的方向不能偏离土地流转制度变革的宗旨，损害国家的粮食安全和农民的切身利益。

　　(3)服务者。正所谓“政府存在的目的在于对民众的需要给予充分的回应”。[④]土地流转过程中，由于农村社会的相对封闭性，农民整体素质偏低，对土地流转的相关法律知识、相关程序的了解以及信息接受程度等等都不全面。需要地方政府发挥其服务功能，加强公共基础设施建设，拓宽公共服务覆盖面，指导相应部门和结构，或者其它中介组织提供信息、技术及法律等方面的服务，以使广大农民正确领会中央文件精神，依法、高效地贯彻落实各种利农、惠农政策，维护农民合法权益和利益。

　　2.土地流转中地方政府职责履行的现实困境

　　(1)政府“缺位”――政策、法规不完善，土地流转无序、混乱。现阶段管理土地问题的机构有土地管理局和农业委员会，前者主要负责土地非法买卖问题，后者肩负农户土地承包问题，而真正作为土地流转制度改革的管理机构却相对缺位，因此，相应的政策、法规也不甚完善。再者土地流转制度的变革一直处于探索阶段，最然《决定》就相关问题作了说明和规定，但是相应的程序法、管理法还没有出台，也使地方政府的管理执行缺乏指导，导致无章可循、无法可依，作为组织者、管理者、服务者的地方政府尚对土地流转认知不全，必然使得土地流转在目前状态下以一种无序和混乱的状态存在。