地方分割亟待打破

“一卡通”的“通”，是指各项社会保险信息“通”用一张卡，方便参保者随时随地查询自己的权益记录，方便、快捷地享受社会保障服务。另一方面，这个“通”也还远远不是“通天下”的“通”，而是“本地通”的“通”——跨省市的社保“通”仍面临统筹层次低的老大难问题。

截至2009年底，全国31个省份和新疆生产建设兵团全部出台了实施养老保险省级统筹办法，如期完成在全国建立养老保险省级统筹制度的目标。“省级统筹”这一1987年国家主管部门便已提出的改革目标，历时22年、在高层给出明确截止日期的强力推动下，才得以艰难实现。然而对于养老保险而言，全国统筹才是最终目标。目前的社会保险法草案对此已有明确规定，也有高层消息人士表示，实现养老保险全国统筹的时间结点定在2012年。

而情况更为复杂的医疗保险，目前多数地方实行的还是地市级统筹，省级统筹的目标看似相当遥远。目前跨省市的医保“漫游”多以“城市间协议”的方式“批量处理”。

“社会保障发展要在‘十二五’期间提升内在质量、实现制度精细化、让参保者得到更多实惠，取得实质性进展，关键在于打破地方分割的管理方式”，何平指出。

省级统筹最大阻力来自于地方利益的平衡，涉及到上下级政府财政“受益受损”的利益博弈。因此，跨省市、跨地区的医保“漫游”不是一个技术问题而是一个制度问题、利益问题。但是，随着“十二五”期间人才流动的进一步活跃，更多独生子女异地就业后父母异地养老看病的情况也将增加，医保不能异地漫游的现实问题已经越来越突出地摆在各级决策者面前。

而另一方面，“统筹层次是一个辩证的命题，层次太低固然不好，但集中度太高也有问题”，何平说，如果没有科学合理的央地责权划分，集中度太高了虽然可以在“公平跨度”上实现提升，却会将压力过多地转移给中央，使地方摆脱应有的责任。

“特别是医疗保险，在全世界都是个难题。统筹层次上要合理划定央地权责，调动央地两方面的积极性，注意处理其间的利益协调关系，小心谨慎，稳妥推进”，何平说。

社保前路五大难题

制度搭建期基本结束后，30多年改革开放和体制转轨遗留、积累下来的难题，在“十二五”期间更为凸显。何平表示，对照2020年全面建设小康社会的目标，“十二五”、“十三五”期间社会保障发展前路依然艰巨，至少有五大难题需要攻克，而且每一个都是“硬骨头”。

首先，养老保险个人账户空账做实。在我国统账结合制度确立后，个人账户的资金被用于支付当期养老金，由此形成规模巨大的“空账”。一旦“现收现付”模式出现拐点，空账将极大威胁我国社会养老保险制度的公信力。目前关于个人账户空账规模的官方数字是，截至2004年空账7400亿。也有学者估算，中国养老金空账规模约为1.3万亿。

为解决空账可能带来的养老金支付压力，我国在2000年开始了做实个人账户试点。截至2009年底，养老保险个人账户做实试点工作已经扩大到13个省(市)，共积累养老保险个人账户基金1569亿元。但与现实空账规模相对照，还有相当大的深入空间。

其次，事业单位养老保险制度。2008年初，国务院常务会议原则通过《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，山西、上海、浙江、广东、重庆等五省市开始试点。牵涉3000万“事业人”的养老改革由此启动。这一改革由于牵涉到事业单位分类改革、事业单位人事管理制度改革等多项大部头制度变动，且改革对象涉及到中国大多数“专业技能人才”，因此改革阻力和难度甚大，相关制度设计仍需磨合、完善。时至今日，各省区市试点改革推动缓慢，有待实质性进展。

其三，以农民工、灵活就业群体为代表的特殊群体。2009年2月，人力资源和社会保障部在其官方网站上公布了《农民工参加基本养老保险办法》摘要，向社会各界公开征求意见。农民工养老保险办法采取“大账户、低缴费”的制度设计。2009年底，原计划出台的《农民工参加基本养老保险办法》被揉进《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》中开始施行。