尽管明确了农民集体土地所有权主体，确定了所有权代表，规定了集体成员资格的取得与丧失，但是，如果不明确界定集体成员的权利，还是无法达到维护广大农民群众土地权利的目的。因此，应当在立法上对集体成员的权利内容和行使方式进行明确界定。一是保证农民集体成员在土地发包、宅基地分配、机动地调整、“四荒地”拍卖、集体建设用地的批准及流转、收益分配等事项上享有充分的决策权；二是明确规定农民集体成员行使权利的程序和方式，逐步完善重大事项的表决形式、会议记录、代表签字和文件归档等程序和制度；三是规定成员权受到侵害时的救济制度。实践中，一旦发生侵权或争议事件，作为弱势群体的农民集体成员，很难得到有效救济。

　　（五）赋予集体土地所有权完整的权能

　　从法理上讲，所有权应当包括占有、使用、收益和处分的权能。但是，现在的集体土地所有权缺乏处分和收益权能，不能称之为真正意义上的所有权。最为典型的是集体土地须征收为国有后才能进入市场。这也成为产生“小产权房”和违法用地的主要原因之一。因此，在这次农村土地制度改革工作中，应当赋予集体土地所有权完整的权能，赋予收益和处分的权利。最主要的是缩小征地范围，除因公共利益的需要进行征收外，农民集体的土地只要符合规划，可以自行决定是直接用于建设，还是通过出让、入股、合资等形式进行开发建设。如果集体土地所有权权能不完整，维护和实现农民的土地权益还是一句空话。

　　二、在坚持集体土地所有制的前提下，按照“两权分离”的原则，赋予集体

　　成员长期而有保障的土地使用权

　　只有赋予集体成员长期、稳定而有保障的集体土地使用权，才能更好地落实广大农民的土地权益，才能充分调动其增加投入、保护耕地的积极性、主动性和创造性。

　　（一）进一步梳理和规范集体土地使用权的种类

　　当前，集体土地使用权设置混乱、权利类型过多，主要包括：宅基地使用权、集体建设用地使用权、土地承包经营权、林地使用权、滩涂使用权、四荒地使用权、草原使用权、养殖水面使用权、自留山自留地使用权。这些权利相互重叠、相互交叉，极容易引起纠纷。因此，应对集体土地使用权进行统一梳理和规范，建议按照物权法的基本原则，将这些权利归为三类：一是集体农用地使用权，将土地承包经营权、林地使用权、滩涂使用权、四荒地使用权、草原使用权、养殖水面使用权、自留山、自留地使用权等归入集体农用地使用权；二是集体建设用地使用权，包括通过有偿方式设定的建设用地使用权、通过无偿方式设定的公益事业和公共设施建设用地使用权；三是宅基地使用权。