中共中央通过了“农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革方案”，确立了改革的指导思想、基本原则、实施路径和保障措施。目前，有关部门正在按照改革方案的要求，紧锣密鼓地开展有关试点工作。这项工作对于进一步完善社会主义市场经济体制、推动城乡一体化和加强社会主义村建设必将产生深远的影响。笔者认为，要顺利实施上述三项改革工作，必须进一步改革和完善现行的农村集体土地权利制度，保证改革工作符合中央提出的“坚持公有制、坚守耕地红线和维护农民利益”的基本原则。

　　为什么将改革和完善集体土地权利制度提升到如此的高度？是因为笔者从多年来农民有关土地信访的事例看出，该不该征地并不是上访农民关心的核心问题，征地补偿标准高低也不是上访农民纠结的焦点。上访农民关注的主要问题是，土地征也就征了，补偿标准低也就低了，可是即使是很低的补偿最后还是到不了被征地农户的手里，不是被基层政府和组织层层截留，就是被村委会或者村民小组的领导贪污挥霍。问题的背后，说到底是农民的土地权利没有得到有效落实。土地的集体所有在某种程度上变成了村干部所有，农民作为集体成员却不能行使自己享有的集体权利，也不能享有作为集体成员应该享有的利益。而地方政府也没有“权利意识”，缺乏对集体土地所有权、使用权及其他权利的应有尊重。常常以自己拥有的行政权力代替甚至侵犯各项集体土地权利。这些问题不解决，一是过去征地工作存在的问题仍然无法解决；二是如果允许集体经营性建设用地自由流转，村、组干部由于其权力不受集体成员权利的制约，可能更加变本加厉、肆无忌惮地非法出卖集体所有的土地，侵犯集体成员的合法权益。其结果，集体土地所有制还是变相成为村干部所有，农民的利益还是无法得到保障，耕地保护的红线还是难以守住，从而就会背离这次农村土地制度改革工作的初衷，违反中央确定的改革原则。因此，为保障农村土地制度改革的顺利推进，必须改革和完善现行的农村土地权利制度，加强集体土地权利制度建设。

　　一、明确集体土地所有权是加强集体土地权利制度建设的第一步

　　集体土地所有权不明确，就无法明确土地承包经营权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等集体土地使用权，也就无法实现集体土地使用权的顺畅而有效的流转。集体土地使用权流转之所以在过去20年徘徊不前、困难重重，就是因为忽略了明确集体土地所有权这个前提和基础，而直接开展集体土地使用权流转。因此，加强集体土地权利制度建设必须首先明确集体土地所有权。

　　（一）进一步落实乡（镇）、村、村民小组三类农民集体土地所有权主体

　　在很长一段时间，无论是理论界，还是在实务界，一直纠缠于集体土地所有权应该确定给乡、村，还是村民小组这个问题。最主要的原因是1986年颁布的《土地管理法》将“村农民集体所有”规定为农村集体土地的基本所有形式，而把“乡镇农民集体所有”和“村民小组集体所有”作为例外予以规定。这是一个认识上的误区。事实上，无论是乡（镇）农民集体、村农民集体，还是村民小组农民集体，都有属于自己的土地，而且边界十分清晰。其主要原因是，在人民公社时期，实行“三级所有，队为基础”的管理体制，土地的所有权以基本核算单位为基础划定，有三种情形：（1）以生产小队为基本核算单位，这种情况在全国超过90%。在这一情形下，绝大多数土地属于生产小队所有，但生产小队所在的生产大队和人民公社也拥有少量土地；（2）以生产大队为基本核算单位，这种情况不超过10%。在这一情形下，已经不存在生产小队，绝大多数土地属于生产大队所有，但生产大队所在的公社也拥有少量土地；（3）完全以人民公社为基本核算单位，这种情况几乎没有，因为当时全国只有几十家人民公社是以公社为基本核算单位。在这一情形下，生产小队和生产大队都不复存在，土地完全属于人民公社所有。因此，从占有土地的数量上看，当时的生产小队占据了绝大部分的集体土地，而生产大队和人民公社也占有少量的集体土地。上世纪80年代初期，人民公社开始逐渐解体。随着公社改成乡（镇）、生产大队改成村、生产小队改成村民小组，原人民公社、生产大队和生产小队所拥有的土地，也就相应地改为了乡（镇）农民集体、村农民集体和村民小组农民集体所有。实行第一轮家庭承包时，土地属于村民小组农民集体的，就以村民小组为单位平均分配土地；土地属于村农民集体的，就以村为单位平均分配土地；土地属于乡镇农民集体所有的，就由乡镇政府负责经营管理。虽然在许多地方由于村民小组的机构不健全，村民小组农民集体所有的土地由村委会代为发包，但是土地仍然以小组为单位平均分配，土地的所有权仍属于村民小组。因此，不存在农民集体的土地到底应当确定给乡（镇）、村，还是村民小组的问题，是谁的土地就应当确定给谁。那种不顾实际状况，人为改变土地所有权主体的做法，显然是行不通的，必将引起广大农民的强烈反对，甚至引起社会动荡。有关部门在开展农村集体土地所有权确权登记发证工作中，按照中央关于“将集体土地所有权证书颁发给每一个具有所有权主体”的要求，尽最大努力将集体土地确定给真正的所有权主体。但由于时间紧、任务重，加之有些地方政府担心发证影响征地，仍然没有将应该发给村民小组农民集体的土地所有权证书发给村民小组，而是发给了村。因此，必须结合这次农村土地制度改革工作和不动产统一登记工作，尽快解决这个问题。