另外，过去在乡村行政区划调整、移民建镇和城乡建设用地增减挂钩等工作中，许多地方对乡村组进行了合并，给集体土地所有权主体的确认造成了很大困难，因为原来的几个农民集体合并成了一个农民集体。如果将土地所有权确定给合并后的农民集体，由于原有的各个农民集体之间占有土地的数量和质量不同，原有的各个农民集体肯定不会同意，从而导致新的土地纠纷；如果确定给原来的农民集体，原有的乡村组已不复存在。笔者建议，对于这种情况，应该按照“政企分开，政社分开”的原则，以原有的各个农民集体为单位，组建新的集体经济组织，并确认其为集体土地所有权主体。新组建的农民集体经济组织负责集体所有土地的经营管理，合并后的乡村组负责社会事务管理。

　　（二）明确集体土地所有权主体代表

　　取消人民公社制度的本意是实现政社分离、政经分离。但是，取消人民公社制度后，虽然将原人民公社、生产大队、生产小队的行政管理和社会管理职能分别剥离到了乡（镇）政府、村委会和村民小组，但是绝大部分地区没有建立相应组织来代表行使土地所有权。其结果是，乡（镇）农民集体土地的所有权由乡（镇）政府行使，村集体土地的所有权由村委会行使，村民小组农民集体土地的所有权要么由村委会越权行使，要么无人代表行使。乡镇政府是政府组织，村委会和村民小组是村民自治组织，让它们来分别行使集体土地所有权，显然有悖于法理，也为行政权代替甚至侵犯集体土地所有权变相提供了便利。近些年来，虽然有的地方按照“政社分开、政经分开”的要求，建立了农工商公司、经济合作社等组织，以代表行使土地所有权，但这些组织的实际负责人仍是乡（镇）政府领导和村委会干部，并未做到政社分离、政经分离。因此，有效解决集体土地所有权代表问题，必须真正实行政社分离、政经分离。对于村、组集体土地，必须由农民集体成员选举产生的代表来行使所有权，而不能由作为行政主体的村委会或村干部行使；对于乡（镇）集体土地，在适当的条件下，可以考虑国有化。近几年，广东南海正在按照“政企分开、政经分开”的原则，推动农村集体经济组织的再造，将农村社区的党务、村务和经济事务严格区分，以防止行政权代替甚至侵犯集体土地所有权。

　　（三）明确界定农民集体成员的资格

　　要明确集体土地所有权主体，确定集体土地所有权主体代表，其前提是必须明确农民集体成员资格。要合理确定农民集体成员资格，必须着重解决两方面问题：一是农民集体成员身份与村民身份混同的问题。农民集体成员是经济组织的成员，而村民是公民身份，是其所在社区组织的成员，两者完全是两个不同意义上的概念，不能混同。在人民公社时期，由于人口的非流动性，农民集体成员实际上就是村民。但是，随着改革开放和社会主义市场经济的发展，农村人口的身份已经发生了很大变化。在经济发达地区和城乡接合部，在一村之内，可能同时存在集体成员、村民和城市居民三种身份。集体成员一定是村民，但村民不一定是集体成员，城市居民肯定不是集体成员。因此，《土地管理法》和《农村土地承包法》中关于集体土地所有权的行使需要村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意的规定，显然是混同了“村民”和“集体成员”两种身份。应该规定为，集体土地所有权的行使由农民集体会议2/3以上成员或者2/3以上集体成员代表同意。退一步说，村民会议只能决定村农民集体土地所有权，而不能决定乡镇和村民小组农民集体的土地所有权。二是身份变化所引起的农民集体成员资格取得和丧失问题。新出生人口、超生人口、嫁入妇女、入赘婿、收养子女、移民等是否取得农民集体成员资格，死亡人员、外嫁女、大学生、入伍人员、进城就业人员等是否丧失集体成员资格等问题，在实践中长期未得到解决。据有关媒体报道，在包头郊区的某个村，农民集体成员被整整分成了6个等级，每个等级享有不同的土地权益。在部分经济发达地区，为了不丧失成员资格，甚至出现了姑娘不外嫁的现象。因此，必须尽快对农民集体成员资格的取得与丧失做出合理规定。否则，集体土地所有权就无法正确行使。

　　（四）明确界定集体成员的权利内容和行使方式