实行“三权分置”，关键是要合理界定农用地所有权、承包权、经营权的权能范围。综合权衡基本国情、路径依赖、改革成本，下一步应按照“落实集体所有权、稳定农户承包权、保护土地经营权”的思路，进一步明确三者在占有、使用、收益、处分方面的权能边界。

　　落实集体所有权

　　过去36年来，农用地的集体所有权的权能在全面收缩。在推行和巩固家庭承包经营制度、防范基层干部随意调整和强制流转农户承包地、减轻农民负担、给农民“吃定心丸”的时代背景下，把维护农民土地承包经营权作为主要政策取向是必要的。但对这种农用地产权不断向承包户分割的政策取向，有些人持不同意见，认为限制集体经济组织调整和收回农户承包地、取消土地承包费等做法是错误的。这些人担心，土地承包关系长久不变以后，农用地的集体所有权有名存实亡的可能。也有一些人认为农用地产权向承包户倾斜得还不够，应该实行“国有永佃”，国家只拥有名义上的所有权，农户拥有永久使用权；有些人甚至主张实行农户私有制。

　　我们认为，农户拥有完整的土地产权、直至私有产权，并非必然有利于土地流转和经营规模扩大，甚至有可能成为土地流转和集中的障碍。日本、韩国和我国台湾省60多年来的情况足以证明这一点。就连一些日本农经学者都认为，在坚持土地集体所有的条件下，中国在规模经营的道路上可能将比日本更顺利，原因在于土地集体所有更有利于实行耕者有其田的原则，并且在集中离农者耕地方面，比实行土地私有制有更多的办法。问题的关键在于，既不能重蹈以前那种集体所有、统一经营、集中劳动的覆辙，也不能陷入农户占而不用、闲而不租、荒而不让的困境；既不能把集体所有权的权能搞得过大，也不能一味虚化、淡化集体所有权。现阶段落实集体所有权，着力点应是尊重和落实好集体经济组织在占有、处分方面的权能，发挥其在处理土地撂荒方面的监督作用、在平整和改良土地方面的主导作用、在建设农田水利等基础设施方面的组织作用、在促进土地集中连片和适度规模经营方面的桥梁作用。

　　落实集体所有权需要注意五点：

　　一是应保持土地集体所有权主体的稳定。妥善处理土地集体所有权确权过程中遗留的问题，根据改革前基本核算单位情况将土地所有权确权到村民小组或村民委员会或乡镇范围的农民集体，不宜打乱原基本核算单位的边界，防止不同集体所有者之间土地产权的平调。

　　二是从实际出发确定集体所有权权利主体的组织形式。经济发达地区可普遍成立村经济联合社、组经济合作社，作为土地集体所有权的产权代表。经济欠发达地区可继续由村民委员会代行村级、组级集体经济组织职能，以利于减轻集体负担，但要以土地所有权边界清晰为前提，这类似于目前普遍实行的“村财乡管”。

　　三是现阶段不宜通过扩大集体经济组织调整和强制收回农户承包地的权利来体现所有权，也不宜通过收取土地承包费、参与土地流转租金分配来体现所有权。否则，极易发生侵犯农户承包权的问题。

　　四是在农户承包地被依法征收时，集体所有权可适度参与土地补偿费的分配。

　　五是应重新认识和对待一些地方集体经济组织行使处分权的做法。比如，“反租倒包”。在以前的“反租倒包”中，村集体普遍实行低进高出，以偏低的价格强制性收回农户承包地，再高价发包给部分农户或工商企业，从中截留土地流转费。在现在的“反租倒包”或“委托流转”中，村集体从原承包户手中把土地租过来，经过整理后，再按一定标准连片分包给适度规模经营者，不仅村集体不截留土地流转费，而且地方政府和村集体还要给予流转奖励。上海市松江区发展家庭农场的做法，就是新形势下的“反租倒包”，在保护承包户权益、促进粮食生产适度规模经营方面取得了明显效果。

　　稳定农户承包权

　　在土地私有制国家，为适应所有者与使用者分离的需要，一般实行土地所有权与使用权“两权分离”。我国的特殊性在于，既要适应土地所有者（集体）与所有者成员（农户）分离的客观趋势，又要适应所有者成员（承包户）与土地实际利用者（经营者）分离的一般规律。以成员权为基础，从土地集体所有权中分离出农户承包权，承认农民拥有独立的土地承包权，无论在理论上还是在实践中都具有极其重要的意义。稳定农户承包权，要把握好五点：