集体所有制土地的绝大部分是农用地，包括耕地、林地、草地、养殖水面等。据第二次全国土地调查，全国农村集体土地总面积为66.9亿亩，其中农用地为55.3亿亩。这是农村集体资产的主体部分，也是推进农村集体产权制度改革的重点领域。

　　改革以来农用地产权结构的变化

　　农村改革36年来，农用地的产权结构经历了从所有权与使用权高度统一向所有权与承包经营权分离的重大变革，并孕育着承包权与经营权再次分离的萌芽。

　　从1978年安徽凤阳小岗村率先实行大包干，到1983年底全国97．8％的农村基本核算单位实行包干到户，在短短几年间，我国就建立起了统一经营与分散经营相结合、以家庭承包为主要形式的联产承包责任制。在这种制度安排下，农用地的集体所有权与农户承包经营权开始发生分离，但集体所有权的权能仍很完整：一是发包权，通过承包合同对农户加以约束，并保留一定比例的机动地；二是生产经营计划权，集体向农户下达粮食等大宗农产品种植和统派购计划；三是统一经营权，“办好社员要求统一办的事情，如机耕、水利、植保、防疫、制种、配种等”；四是收益分配权，农户在处分农产品时必须“留足集体的”。此时，农户只是获得有限的生产经营自主权，如自由支配劳动时间、自由处置“上交国家、留足集体”后剩余的农产品及生产经营收益。

　　从1984年开始，农用地的产权开始在集体所有权与农户承包经营权之间进行新的分割，总的趋势是收缩前者的权能、扩张后者的权能，农用地的各项权能不断由集体让渡给承包户。突出表现在两个方面：一是从承包期限看，在不断延长。1984年中央1号文件明确提出，集体所有土地可以以15年的承包期承包给农户；1993年中央11号文件规定，在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变；1998年修订通过的《土地管理法》明确了农民30年的土地使用权；2003年3月1日生效的《农村土地承包法》延续了这一规定；2008年党的十七届三中全会《决定》提出，现有农村土地承包关系保持稳定并长久不变。有关政策、法规强调承包期内不得调整或收回农民承包土地，农户获得了承包期内的实际支配、控制权。有专家认为，承包权实质上是对所有权的分割，承包合同越是长期化、固定化，承包权对所有权的分割程度就越高。二是从权利性质看，土地承包经营权经历了从债权向用益物权的重大转型。在《农村土地承包法》颁布施行之前，土地承包经营权建立在承包合同的基础上，由合同约定双方的权利与义务，是一种传统民法中的债权；根据《农村土地承包法》，土地承包经营权是国家赋予集体经济组织成员享有的一种支配和排他权利，具有物权的部分特征；《物权法》则明确界定农村土地承包经营权是一种传统民法中的用益物权。在近30年的不断分割过程中，土地承包关系实现了从合同约定向国家赋权的重大转变，家庭承包经营实现了从生产经营责任制改革向产权制度改革的重大转变，土地承包经营权实现了从生产经营自主权向用益物权乃至“准所有权”的重大转变，农用地所有权与承包经营权分离的制度框架基本定型。

　　土地承包经营权是承包权和经营权的混合体。承包权属于成员权，只有集体成员才有资格拥有，具有明显的身份依附性、社区封闭性和不可交易性。经营权属于财产权，既可以附着在承包权上，也可以剥离出去、通过市场化方式配置给有能力的人，具有明显的开放性和可交易性。在人口不流动、土地不流转的情形下，这样两种差异较大的权利可以浑然一体、相安无事。但情况正在起变化，承包主体与经营主体在逐步分离。2013年全国农民工达到2．69亿人，其中外出农民工达到1．66亿人，在外出农民工中有3400多万人举家外出。就业结构、就业地点的变化，为土地流转创造了条件。据农业部统计，截至2014年6月底，全国农户承包土地流转面积达3．8亿亩，占家庭承包耕地总面积的28.8％。随着承包农户外出务工增多、土地流转加快、土地融资需求扩张，承包主体与经营主体分离的情况还会进一步增多，承包权与经营权继续混为一体会带来法理上的困惑和政策上的混乱。

　　2013年7月，习近平总书记在湖北考察时指出，深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系。党的十八届三中全会《决定》强调，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。落实这一改革要求，需要明确流转、抵押、担保、入股的客体究竟是承包经营权、承包权还是经营权。为此，2013年底召开的中央农村工作会议明确指出，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，这是我国农村改革的又一次重大创新；2014年中央1号文件进一步明确指出，在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。这意味着，把土地承包经营权分设为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权“三权分置”，是农地产权制度演变的大逻辑。实际上，为在维护承包户权益和促进承包地流转之间寻找平衡点，一些专家和基层干部早在上世纪90年代初就提出过“明确所有权、稳定承包权、放活经营权”的提法，2001年中央18号文件也有意识地使用过 “承包地使用权流转”的概念。近年来，吉林、山东、云南等地为规避担保法、物权法关于土地承包经营权不能抵押的法律障碍，从土地承包经营权中分离出 “国家补贴收益权”、“经营收益权”、“使用权”、“流转权”、“流转经营权”，并以其办理银行质押、抵押贷款。