二、改革目标与思路

　　（一）改革目标

　　完善承包地处置权能就是要在坚持集体所有的基础上，改变当前产权安排既不利于农民（承包经营权人）权益实现与保护，也不利于耕地利用效率提升与现代农业建设的现状。完善承包地处置权能是寻找达成不同目标的可能制度安排的交集，改革要满足三个方面的要求：

　　1.让承包经营权成为完整的财产权利。对承包经营权来说，要成为完整的财产权利必须能够通过买卖等实现转让。在这个基础上，抵押、担保等融资手段才能得到发展，承包经营权才能从财产变资产。

　　2.改革要有利于农民形成稳定、合理的权利预期，让农民可以放心地离土离乡实现城市化，这是工业化、城镇化继续发展的客观要求。

　　3.改革还要有利于承包经营权合理流动，有利于农业规模经营的发展和新型农业主体稳定经营，避免抛荒和粗放经营，提高耕地利用效率。大宗农产品市场价格与进口到岸价格倒挂等问题需要通过转变农业生产方式、提高农业生产效率来解决。但是，规模流转中普遍存在觊觎农地非农价值、非粮化、非农化严重的问题，这些要靠合理的产权安排与土地用途管制共同发挥作用才能解决。

　　（二）改革的基本思路

　　1.在所有权、承包权、经营权三权分置的框架下完善承包地处置权能。所有权与承包经营权分离极大促进了农业发展。随着工业化、城镇化的推进，承包经营权人与实际农业经营者的分离越来越普遍。为规范和保护不同主体的经济利益，承包权与经营权的分离也势在必然。2014 年 9 月 29 日，中央全面深化改革领导小组第五次会议审议、2014 年 11 月 20 日中办与国办联合发布的《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，提出进一步深化农村土地制度改革，将农村集体土地所有权、承包权、经营权“三权分置”。

　　2.分置后的承包权与经营权具有独立的价值与价值基础。理清土地相关的利益与各项产权的关系是改革目标实现的关键。经营权的价值基础是农地农用基础上的使用收益。承包权的价值基础有两个方面：一个是经营权流转的租金收入；一个是在征地等情况下产生的资产性收入。

　　3.承包权与经营权可以具有各自独立的权利人。承包权与经营权的权利人可以不同，并且在农地农用的基础上，承包权人无权干预经营权人的生产经营。

　　4.经营权人具有完全处置权能，承包权与经营权处置权能相互独立。完全的经营权处置权能，指权利人可以转让或无期限长久流转经营权，并且受让对象不限于集体经济组织成员。在无期限长久流转的情况下，承包权人不得无故或因非经营权人责任收回经营权。承包权处置权能要在固化承包权的基础上，分阶段逐步建立。首先，确保集体经济组织成员范围内自由转让，在条件成熟时，转让受让对象向集体经济组织成员以外人员放开。独立的处置权能，指经营权权利人可自主决定经营权的流转（包括短期流转、无期限的长久流转、转让等），受让经营权的新权利人也可以自主决定经营权的流转，当前权利人的流转权利不受所有权人、承包权人、原经营权人约束；承包权流转不受所有权人、经营权人的影响，同时承包权的流转不影响经营权当前权利人的生产经营活动。处置权能的独立性意味着《土地承包法》第 37条规定的“采取转让方式流转的，应当经发包方同意”、《农村土地承包经营权流转管理办法》 第 11 条规定的“以转让方式流转的，应当事先向发包方提出转让申请”和第 13 条规定的“受让方将承包方以转包、出租方式流转的土地实行再流转，应当取得原承包方的同意”等规定，不适用经营权长久流转和转让。

　　三、改革的可行性、适用性

　　（一）改革顺应了深化集体经济产权制度改革的要求

　　以完善处置权能为主要内容的农村土地制度改革，是集体经济产权制度改革的重要内容。集体所有制在不同发展阶段呈现出不同的组织形式，都服从于当时的经济社会发展环境、目标，并随着需求的变化不断改革完善。三权分置下赋予各项产权不同处置权能不是对集体所有制的否定，而是对集体所有制有效实现形式的探索和发展。集体所有制在建立以后的相当长一段时期有三个基本属性，随着工业化、城镇化的推进，这些属性存在的经济社会基础都已先后发生变化，围绕这些属性所确立的集体所有制实现形式因对生产力与社会发展的束缚，逐步得到改革。但是，总体上仍滞后于发展的需求。属性一：服务工业优先发展战略的制度基础。依托集体所有，构建农产品统购统销体系，通过工农产品价格剪刀差为早期的重工业优先发展战略输送物资、提供支持。这一属性早已因环境变化不复存在。但是，因之形成的农业与农村落后局面依然是中国进一步发展的重要制约，农业市场化改革以及工业对农业的反哺都是对此属性造成的偏差的回应。