制度经济学研究表明，制度变迁其有“路径依赖”特点。一旦初始条件给定，制度研究会沿着初始条件所规定的发展可能性空间展开，并在这一展开的过程中不断强化对这一路径的依赖倾向。在中国城市化中，上世纪八十年代由决策权高度集中到决策分散这一放权安排，改变了初始条件引致上述三方面的变化，而这些变化中都暗含了一条共同的路径：可以不用正规的财政资源（由税收构成的一般性财政收入）来实现城市发展的资金安排。并且随着时间的推移，在各地方相互竞争和模仿下，这一路径日渐清晰起来，这就是土地批租制度。即通过“生地变熟地”让土地增值，进而通过变现来筹措资金。除用于基础设施建设外，还可以以地养地，滚动开发。“土地财政”的基因由此奠定。

　　由于包括土地在内的各种资源多集中于地方政府，使得地方筹措财政收入，尤其预算外财政收入的能力远高于中央政府。1980年到1993年，地方财政收入占全国财政收入的比重平均高达68%。一些经济发展快，资源价格尤其是土地价格上涨快的省份，其财政收入增长远快于全国。相形之下，地方政府的支出责任却并未发生较大变化，尤其在一些经济发达省份，支出增长小于收入增长。1980年到1993年，地方财政支出占全国财政支出的比重平均为49%，呈现出财权大、事权小的格局。

　　中央财政收入占全国财政收入比重的持续下降，甚至到了中央财政支出难以维持的地步，终于触发了1994年的财政体制改革。囿于当时的条件，这一改革并未在各级政府支出责任上做大的调整，政策的主要目标是集中力量用于筹措财政收入，尤其是中央政府的财政收入。现在来看，当时的目标是有限的，主要是提高两个比重：即提高财政收入占整个国民收入的比重，提高中央财政收入占整个财政收入的比重，俗称分税制改革。

　　就当初设定的优先目标而言，分税制改革取得了巨大的成功。除财政收入占整个国民收入的比重提高外，中央财政收入的比重也持续提高。到2008年，地方财政收入仅占全国财政收入的47%，较1994年下降21个百分点。但与此同时，地方政府的支出责任并未相应减小，支出不断上升，到2008年地方平均财政支出已占全国财政支出的79%，比1994年上升20个百分点。地方政府的财政收支缺口越来越大，为满足为城市建设资金的需求，地方政府必须进一步拓展资金来源。其结果以土地作为融资中介的城市化投融资模式逐渐兴起，这既成为本世纪以来主导城市化投融资的主要模式，同时也成为当今中国地方政府“土地财政”的完备形式。

　　1998年，国家开发银行与芜湖市政府在国内首创了城市基础设施贷款领域的“芜湖模式”：即把若干个单一的城建项目打捆，由市政府指定的融资平台作为统借统还借款法人，由市政府建立“偿债准备金”作为还款保证。随后的2000年，国开行与苏州工业园区的合作进一步发展了这一模式，创造出一种崭新的制度安排：政府出资设立商业性法人机构作为基础设施建设的借款机构，使借款方获得土地出让的项目收益权，培育借款人的“内部现金流”；同时通过财政的补偿机制，将以土地出让收入等财政型基金转化为借款人的“外部现金流”，两者共同发挥作用，使政府信用有效的转化为还款现金流。这就是人们熟知的“地方融资平台”模式。