自改革开放，尤其是进入本世纪以来，中国出现了史无前例的快速城市化。横向比较“金砖国家”（巴西、俄罗斯、印度、中国，简称“BRIC”），中国的城市化道路独树一帜，尤其明显区别于巴西、印度等发展中人口大国的城市化路径。更令世界瞩目的是，这一中国特色的城市化道路出色的表现堪称史无前例。以高速公路为例，中国的高速公路在1989年仅通车271公里，到1998年当年就新增1741公里，通车总里程达8733公里，居世界第六；2001年底，通车里程达到1.9万公里，跃居世界第二；十年后的2011年底，通车总里程达8.5万公里，跃居世界第一；2012年底，通车总里程达9.56万公里；在2013年底超过10万公里已经没有任何悬念。

　　同样的现象，也发生在铁路、城市道路与桥梁、机场、水电煤、电信、仓储等基础设施上，更体现在设计前卫、体量庞大的城市建筑，如超高大楼、星级酒店、城市综合体、新建住宅等。除此以外，航线、汽车、家电等涉及居民衣食住行的设施与服务增速也十分迅猛。这些基础设施与商业、生活配套设施，支持了中国经济快速工业化。

　　进入本世纪，中国成为世界的工厂也成为不争的事实。中国制造遍布世界各个角落。中国不仅成为世界第一大贸易体，而且其进出口总额一度达到GDP的70%以上。这是大国历史乃至世界经济史前所未有的。城市化和工业化的交相辉映，成功地创造了就业机会。数亿农村人口移民到城市就业、定居，使得用城市常住人口衡量的中国城市化率快速提高，到2012年已达52.6%。快速的城市化不仅使城市的面貌日新月异，而且也深刻改变着中国的社会结构，并由此影响着人们的价值观和消费偏好。中国庞大的人口规模，在城市化的进程中逐渐显现出其消费的巨大威力，150多年前英国商人所期望的“只要中国人每年用一顶棉织睡帽，英格兰现有工厂已经供不应求了”已经成真，幻想正在变成现实。

　　正因为这种憧憬，国际学术界对中国城市化道路以及与此相应的经济高速成长经验十分着迷，进而建构了“中国模式”这一概念。在这一模式中，发展主义政府，尤其是地方政府至关重要，是“中国模式”的基石。由于政府以经济发展为唯一宗旨，使其在各种政治和社会事务中均以GDP检验，而不带其他偏好。这种“中性政府”是推进城市化、进而促进经济增长的关键。

　　至少从浅层次看，上述观察是真实的。国际经验表明，城市化不是凭空而来，如果靠自发演化，不仅耗时过长，而且因缺少规划，会阻碍城市的进一步发展。更为严重的是，放任自流的发展极易引发诸如就业机会不足、贫民窟、社会秩序混乱等城市病的发生，进而出现“城市漂移”（urban drifting）。于是在城市发展中，如何发挥政府的作用就成了一门学问，在各国的大学中普遍设有城市规划专业便是一例。而中国城市化的经验恰恰从一个角度映射出：一个强势政府是可以防止产生上述城市病的。

　　但是，如果深层次追究，一些疑问也随之产生。首先，什么原因使政府有如此巨大的热情去推动城市化并不受其他偏好的影响？其次，是什么机制保证政府推动城市化资源的持续供给，尤其是资金的充沛来源？第三，这种政府推动城市化的模式是否可持续？显然不厘清这些问题，就无法客观全面地把握中国城市化的全貌，进而也无法将“中国模式”理论建立在可靠的理论基础之上。从这个意义上讲，本课题的研究实质是制度经济学，希望通过实证分析来探讨制度的演进及其意义。

　　二

　　中国政府在城市化中扮演重要角色可追溯到1949年。此前，如其他发展中国家，中国的城市化并没有政府的强力干预，呈现出自然而然的过程。1949年以后，中国实行了类似前苏联的高度集中的计划经济体制。反映在宏观方面，是用指令性计划取代竞争性价格机制来配置资源；反映在微观层面，是用行政性生产单位取代优胜劣汰的自由企业制度。从制度经济学的角度观察，这一体制信息是自下而上汇总的，而决策，即指令则是自上而下贯彻的。中央计划机关是最高甚至是唯一的决策者，地方政府仅是甚至是唯一的执行者，并由此使整个经济活动，无论人财物、产供销均为计划所控制。需要指出的是，这一体制是一个严密的体系，为保证经济计划的顺利进行，需要在社会体制、政治体制等做出相应的安排。除在城市维持各种附属于行政权力的“单位”外，在农村表现为用行政权力人为地维持城乡分割。