乡镇债务是历年滚动积累形成的，当地经济发展缓慢，雷州市乡镇历任领导基本上都是借债维持政府正常运转。农村税费改革后基层政府自有财力下降，转移支付不足以完全弥补收入减少，致使乡镇政府旧债难还，新债又添，陷入困境。许多基层干部都表示对解决乡镇债务不乐观，广东省调查中有160位镇干部（占79.6%）认为改革后本镇无力化解债务，也就是说有八成的人认为乡镇债务很难解决。

　　3、税费改革后的财政困境在一定程度上降低了乡镇政府供给公共物品的能力。

　　所谓农村公共产品是指在农村范围内，这农民、农村、农业生产提供的具有公益性的物品或服务。它主要包括农村基础设施、农村义务教育、计划生育、社会治安服务等。建国以来我国实行以城市为中心的发展战略，城市居民所享受的基础教育、基础设施、医疗卫生等公共产品则由财政预算安排，而农村公共产品的短缺却靠农民自己解决。它主要是通过国家给政策--"三提五统"制度来解决，它授权给乡镇政府对本行政辖区内的计划生育、义务教育、优抚、民兵训练等五项公共事业所需费用在全乡镇统筹解决。农村税费改革后，许多乡镇财政收入急剧减少，虽然有国家财政转移支付，但这并不能解决乡镇财政缺口。实际上，除了沿海经济发达地区有一定的财力来支撑税费改革后农村公共产品的供给外，其他地方乡镇由于经济落后，很难为农民、农村提供必要的公共产品。

　　以广东省雷州市为例，由于取消了镇级统筹，乡镇政府已无财力为群众解决一些实际困难。据杨家镇镇长讲，以前政府每年对农村水利、道路建设维修及解决群众各种困难投入资金60多万元，现在道路、水利等公益事业要通过一事一议筹集资金，但这些项目动辄几万、几十万，税费改革后向农民征收费用只能一事一议，而且每年每人不能超过15元，基本上不能解决经费问题。雷州市政协调研后发现，一事一议由于在执行过程中尚未完善和规范，往往收不齐或收不到，即使收起来也解决不了大项目所需资金。许多水利设施和道路建设动辄投入上百万上千万，若不修建又存在严重隐患，危及农民生命财产安全。如调南海堤、雷高海堤、纪家北仔海堤，都不属于水利部门主管工程，上面不拨款，长期靠镇村统筹修建和维护。过去修筑沙泥堤围，台风海潮一来就崩塌，直接受损农田、虾塘10万亩，受损农民8万多人。如果要修建抵御台风海潮的砼护坡防护海堤，每项工程都要千万元以上。龙门镇镇领导说说，龙门镇现在的配套工程都不敢上马，得找到钱再说。龙门镇最近搞的工程，但都是要到钱后才动工的。这里计生、殡改工作曾被亮黄牌，这两项工作对一把手"一票否决"，所以镇里要想方设法找经费来做。计生工作前六年的经费是零，今年上级表态要给一万八，但至今没见到一分钱。要为农民提供一些服务，惟一的办法就是借钱。

　　二、基层政权问题解决路径

　　1、改革乡镇财政体制，加大转移支付的力度

　　1994年的分税制将省以下地方政府的财力上收，提高了中央财政集中度，增强了中央政府的宏观调控能力。但也产生了两个方面的负效应，一是地方财政能力缩小，二是地方政府财权与事权严重不对称。农村税费改革后乡镇财政更是陷于困境，要确保农村税费改革顺利平稳地推进，则必须消除分税制后两个负效应。

　　首先是开辟新税源，重新分配原有税源，提高乡镇财政的自我保障能力。农村税费改革以来我国的许乡镇财政都出现了困难，不少乡镇甚至出现了巨额的财政赤字和债务，其中一个很重要的原因是一些农村乡镇财源单一，自我保障能力较差。这些地区农村经济基础薄弱，市场化程度不高，既没有高附加值、高税利的农产品生产加工企业，也没有其他的工业，农业税费收入成为这些乡镇财政的支柱。农业税减免不可避免地冲击地方财政，导致财政收入陷于困境。所以农村税费改革后乡镇财政要摆脱困境最根本的是靠大力发展地方经济，要立足地方优势和资源优势，以市场为导向，调整和优化农村产业结构，加快农业产业化、现代化进程，为财政提供稳定的财源。

　　要解决地方财政危机，除了中央和省级政府转移支付外，一个重要的方面就是重新分配税源，为乡镇财政的提供较为稳定的来源。因为实行分税制后，国家还将营业税、个人所得税收入的大部分上缴省级和中央财政，可以说分税制改革仅仅考虑了如何增加中央的财政收入，而没有考虑如何设置符合地方税要求的主体税种，将乡镇财政主要来源寄于工商税和农业税上，造成了乡镇财政体制性危机。农村税费改革后，国家在税收分配上是否可以给乡镇更大的份额，同时在乡镇开辟一些新的税种，比如税基比较稳固的房地产税和自然资源比较丰富的地区的资源税种向主体税种演变，使乡镇财政成为真正的一级地方财政。