二是改革完善征地程序，规范和约束政府的征地行为。土地征用的审批、告知、公示、实施、补偿、安置、争议调处裁决等环节要做到公开透明，强化被征地农民的知情权、参与权、申诉权、监督权。坚持程序公开透明。要依法约束滥用征地权，明确补偿资金不落实的，不得批准和实施征地。要建立征地补偿争议协调裁决制度，完善司法救济程序。

　　三是严格界定公益用地，缩小征地范围。在城镇化过程中，无论经营性建设用地，还是公益性建设用地，只要城市建设需要，政府都动用征地权对农村集体土地实施征收，沿着这一老路继续走下去，农民只能被动地

　　等着“被城镇化”，而不能凭借土地财产权主动参与工业化、城镇化进程。要严格界定公益性和经营性建设用地，逐步回归到宪法规定的“国家为公共利益需要”才动用征地权这一基本原则上。参照国际经验，可将“公共利益”界定为五种情形：（1）国防和外交的需要；（2）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施的需要；（3）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（4）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（5）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。对难以界定是否符合“公共利益”的征地，可以考虑采用听证的方式解决。要制定征地公益目的目录，严格按照目录所列征用土地，逐步缩小征地范围。目前涉及土地征用的《土地管理法》、《物权法》等都未就此问题作出过规定，因此，应在这些法律中对征地公益目的目录予以明确。

　　四、依法规范农村集体经营性建设用地流转

　　农村集体建设用地从用地性质和用地主体看，包括公益设施和公益事业用地、经营性用地及农民宅基地三种类型。《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。可见，在现行法律框架下，农村集体建设用地不具备完全的商品属性，其权能受到严格的限制。在符合规划和用途管制的前提下，赋予集体建设用地与国有建设用地相同的权能，构建与国有建设用地使用权权利体系一致、权能内容相衔接的土地产权制度，允许集体经营性建设用地平等地进入市场，可以让集体和农民直接分享土地增值收益，有利于充分释放存量集体建设用地的潜力，增加城镇化的土地供应，会达到多赢的效果。应修改《土地管理法》关于集体土地不能出让、转让、出租用于非农建设等条款。在符合规划和用途管制前提下，对于非成片开发占用集体土地建设的经营性项目，允许采用购买、租用、入股等方式，直接使用集体建设用地，而不必把土地征为国有。为了工业化和城镇化的土地成片开发项目，因既有道路、桥梁等基础设施，也包括学校、医院、博物馆、图书馆、公园等公益性项目，还包括工厂、商场、房地产等经营性项目，由于往往无法满足土地征收的纯公益性要求，是否采用征收方式，可考虑用听证等方式解决。可以设置过渡期，在过渡期内，城市新增建设用地，可以征为国有，同时，也应该允许各地开展在市区里保留集体建设用地的探索和试验。经过逐步过渡，最终条件成熟以后，征地改为仅限于“公共利益”，对符合规划的经营性建设用地不再实施征收，农村集体土地可以直接进入一级市场，至此，建立城乡统一的建设用地市场的改革目标基本实现。