（二）以保障农民公平分享土地增值收益为重点，加快构建用途管制、权能平等、增值共享的城乡统一建设用地市场

　　土地制度改革的总体方向，应当是在加强用途管制和增强规划约束力的前提下，消除集体土地与国有土地在权能上存在的制度性差异。也就是要把用途管制作为首要原则，消除所有制歧视，在产权保护与用途管制之间达成新的平衡点。到2020年，集体经营性建设用地平等入市的制度框架基本建立，宅基地使用权权能明显扩大，农民住房财产权流转交易制度基本成型，征地补偿机制实现从“按原用途补偿”向“公正补偿”转变。

　　第一，加快相关法律修订步伐。打破现行城乡二元土地制度框架，既涉及利益结构的重大调整，也涉及法律关系的重大变革。推进土地制度改革，需要对《宪法》、《土地管理法》、《担保法》、《物权法》中的部分内容，特别是部分禁止性条款进行修订。如“城市的土地属于国家所有”；“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“国家征收农村集体土地按原用途补偿”，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”；“乡（镇）、村企业的土地使用权不得单独抵押”，“ 耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”不得用于抵押等条款。只有对这些上位法做出修订，才能使土地制度改革于法有据。

　　第二，明确集体经营性建设用地入市后的用途范围和农民住房财产权的受让人范围。在目前城市土地市场上，不同用途土地使用权的出让年限、价格水平差异很大；使用国有土地的商品房与使用集体土地的“小产权房”存在明显的价格差异。

　　为平衡各方利益，应尽快编制集体经营性建设用地利用规划，对集体经营性建设用地入市后的用途做出明确规定。从转出农房者的角度，买方越多、竞争越充分，越有利于增加其收益。但从我国土地资源紧缺、包括宅基地在内的农村建设用地总量应当随城镇化发展而逐步减少的角度，不宜让城市资本到农村大量圈占农房和宅基地。为在这两个角度之间寻求平衡，应将农房受让人从目前仅限于本集体经济组织符合新申请宅基地的农户，放宽到更大地域范围内符合一定条件的其他家庭。对地域范围、资格条件，可在试点地区从小到大、从严到宽逐步试错，做到风险可控。

　　第三，明确集体土地增值收益分配原则。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益，这既是改革征地补偿机制的重要原则，也是分配集体建设用地流转交易所产生的增值收益的重要原则。对集体经营性建设用地而言，不同集体经济组织之间土地存量差异很大、存量大的地方往往也是以前违法占地多的地方，部分土地使用权掌握在个人或非集体企业手中、他们获取土地使用权时并不公开透明，如果不对流转交易产生的增值收益进行合理调节，将会产生严重的社会不公。深圳市规定，原集体经营性建设用地出让收入要在市土地收益基金与原集体经济组织继受组织之间进行分配。

　　湖北嘉鱼县提出，集体经营性建设用地初次流转的收益，按30：20：50的比例在县、乡镇、村之间分配，县、乡镇提取的土地收益作为城乡统筹建设配套资金，专项用于当地农村公共基础设施建设和兴办社会公益事业。应总结各地做法，从国家层面提出具体分配原则。对农民住房财产权而言，其流转交易势必带动所占用宅基地使用权的流转交易，集体经济组织作为这部分宅基地的所有权人，应当参与农房流转交易的增值收益分配或对来自集体经济组织外部的受让人收取集体土地使用费。

　　第四，完善征地补偿机制。我国正处于城镇化快速发展阶段，城镇连片开发建设中既有公益性项目，也有经营性项目，严格按公共利益原则行使征地权很难操作，城镇化所需的土地大部分今后还要继续通过征收取得。为此，应完善征地价格形成机制，改变按原用途补偿的原则，使被征地农民分享土地非农利用产生的增值收益。征地涉及农民住房拆迁时，不能再按地上附着物补偿，而应保障被征地农民的居住权。还可探索留地安置、区段征收等新途径。

　　（三）以缩小城乡劳动生产率差距为重点，加快构建择业自由、同工同酬、同城同权的城乡统一就业市场