土地是重要的生产要素，也是农村改革发展的制度瓶颈。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)对一些近年来争论较多但政策上回避，或者改革实践探索多年亟待政策回答的土地制度方面的问题，指明了方向，明确了路径，这对深化农村体制改革、健全城乡发展一体化体制机制、形成新型工农城乡关系、完善农民土地权利意义重大。

　　一、新型工农城乡关系背景下农民土地权利的内涵

　　1.农村土地承包经营权

　　如何理解农村土地承包经营权？

　　(1)根据物权法，农村土地承包经营权是一种用益物权。《决定》再次明确要稳定农村土地承包关系并保持长久不变。一些地方承包地确权后已在承包经营权证书上将承包期限记载为“长久不变”。长久是多久？ 要不要比照前两次的做法，在第二轮承包到期后再给一个期限？ 有人建议参照城市房地产土地的期限将承包期定为70年，对这个问题目前尚未达成共识，还需要进一步探讨。不过农村土地问题很复杂，即使有政策甚至法律规定，有些具体问题也不一定能落实，比如《农村土地承包法》第27条关于不能调地的规定，在一些地方都没有执行，因此，建议在承包地确权的基础上直接明确为长久不变，第二轮承包到期后宣布直接延包，以表明中央稳定承包关系的决心，至于具体问题留待老百姓自己解决。

　　(2)承包经营权有哪些权能？ 根据《农村土地承包法》等，除占有、使用、收益外，还有转包、转让、出租、互换、入股农业合作生产，《决定》增加了抵押、担保权能，扩大了农村土地承包经营权入股发展农业产业化经营的权能。从理论上说，就耕地承包而言，还有一个继承权没有说法。另外，由于农村土地承包是以农户家庭为单位，如果只是家庭成员的增减，那就不涉及承包地调整，也就没有继承问题。

　　(3)关于抵押、担保。这是农村土地制度的重大突破，近年来不少地方的试点几乎都在探索抵押方式，但理论界和政策制定者各方面争议较大。争议的焦点有2点：一是抵押风险，担心承包地抵押一旦不能偿还贷款农民会失去土地，或者导致土地兼并；二是担心不可操作，银行如何处理作为抵押物的承包地？ 地方有一套防范风险的做法，如政府建立风险保证金，由风险金承担损失的80%，银行只承担20%；用于抵押的土地控制在承包地面积的2/3等。另外，银行也有防范信贷风险的规则。笔者认为，从深化农村产权制度改革的角度出发，从城乡一体化发展的角度出发，从权利平等、机会平等、规则平等的角度出发，均应当赋予农民承包地抵押的权利，也给农民多一条贷款的出路。

　　(4)关于进城农民是否退出承包地。根据《农村土地承包法》，全家进入设区的市并落户的，必须退出。实践中有用承包地换社保的，也有不要求退出的，农民进城后可以将承包地入股合作社分红。尽管目前仍有争议，但作为一种权利应得到保护，不应强行退出；另外，外出农民工1.6亿多，为鼓励农民工落户，应选择自愿原则，允许农民带地进城(包括大城市)，同时探索建立有偿退出机制。

　　(5)关于农地流转。发展现代农业，一定要走适度规模经营的路子。邓小平在20世纪9年代初就提出两个飞跃的论断。适度规模经营，承包地流转不可少。近年来种养大户、家庭农场、农民合作社、农业企业、社会化服务组织等新型经营主体发展快，同时土地流转也在加速，并呈现规模流转、成片流转、企业和合作社流转比例提高等特点，一些地方存在强制流转、村干部包办流转等，违背农民意愿。承包地流转一定要尊重农民的意愿，不能强迫农民流转，不能损害农民的利益，不改变土地的农业用途，不破坏农业综合生产能力。

　　2.农村集体经营性建设用地使用权

　　《决定》赋予农村集体经营性建设用地与国有建设用地对称的权能———“同等入市、同权同价”，为建立城乡统一的建设用地市场提供了制度保障。长期以来，土地的制度安排是政府高度垄断一级市场，除农村集体和村民兴办乡镇企业、村民建住宅和乡村公共设施、公益事业外，其他任何建设不能直接使用集体土地，必须征收为国有建设用地，这既损失了效率，又损害了公平。近年来，广东、浙江、江苏、天津、重庆、成都等地方开展了集体经营性建设用地流转、利用试点，探索出了不同的流转模式。