市地

　　集体建设用地包括三个方面：宅基地、公益性用地、经营性用地。

　　1.宅基地。

　　三中全会提出：“保障农户宅基地的用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入的渠道”。但宅基地里面的学问最大。现行宅基地使用权的主要内容是：集体所有，村民使用；一户一宅，限制面积；福利分配，长期使用；限制权能（即不得抵押、开发），无偿收回。但由于几十年来政策不断调整，实际执行中乱象丛生。如搞试点，有诸多难题需要破解。归纳起来，主要有如下方面：

　　（1）农民宅基地问题建国时的土地改革就遗留下一个尾巴，土改只改耕地，宅地谁占谁有，大小不一，一些地方一直延续至今。在现实生活中，多占一处甚至两处住宅的现象为数不少。全国第二次农业普查显示，在22108万农户中，2006年末，拥有2处住宅的1421万户，占6.4%；3处以上的77万户，占0.4%。这给宅基地颁证带来难度，是承认历史，还是一律平分，在立法和执法两个环节上都需要完善。

　　（2）农民宅基地具有永久性的社会保障功能。一户一宅，如果抵押出去就无房居住，“居者无其屋”就成了一个社会问题。

　　（3）宅地两张皮。宅是私产，只有地面权；地是公产，拥有地底权；二者又无法分割，只转宅不转地无法实现。

　　（4）转让给谁。地是本集体经济组织的，只可转让给本组织成员，如转让给本组织以外的人就损害了本组织成员利益。

　　（5）如果跨集体经济组织转让，这个“跨”的范围是多大，是跨村，还是可以跨乡、跨县、跨市甚至跨省。“跨”出以后，受让方要不要给集体组织交纳土地占用补偿款，不然他就无权享有使用权。

　　（6）既然可以“跨”，可不可以跨越城与乡的户籍壁垒，市民可不可以下乡参与转让。一旦市民可以下乡参与，一些城里有钱人势必大举介入，这将带来“富人通吃”的巨大社会问题。

　　（7）既然可以“转让”，转让是不是有偿转让，如果有偿转让就是一种“交易”、一种买卖，与宅基地不能买卖的法律不相一致。

　　（8）法律规定农民一户一宅，占两宅即不合法，如按现行法律即使有人转让，也没有人能接收。

　　（9）流转不等于买卖，它可以有多种方式，如入股、租赁、合作开发等，但它一定包括买卖，流转是种概念，买卖是属概念，不能用种概念否定属概念。例如我们可以说坐车不等于坐汽车，但不能说坐车不包括坐汽车，因为坐汽车也是坐车的一种。国外要么说买卖（交易），要么说租赁，要么说入股，含义清楚，而我们说流转就是为了回避“买卖”这个词，而现代产权中最重要的权利是交易权，没有交易权的产权就缺失了财产权最重要的方面。

　　（10）城里人买房拥有70年产权，可以交易。地虽然是国家的，但房子的买卖，实际上也变相进行了土地买卖。城里人不拥有土地但实际已拥有土地的财产权。农民拥有土地，但土地及房屋无法交易，这个土地财产权是空置的。这一城乡之间的土地财产权悖论如何化解，值得研究。

　　（11）宅基地可以抵押担保，只是专家和农民的一厢情愿，在现行体制下，作为金融部门对此基本是没有兴趣的。一是标的物的评价难；二是一旦农民违约，金融部门拿到这个“烫手的山芋”无法脱手，不能买卖，即使能买卖，城郊的好办，对穷乡僻壤的农房谁又感兴趣呢？

　　（12）宅基地眼下唯一可以流转的出路，就是进城农民自愿放弃，由政府出资补助其在城市购房的合理资费。交出的宅基地可留在原集体经济组织，也可由政府调整为城市建设用地，但如拿到城市使用，政府应给集体经济组织以合理补偿。两头给钱，地方政府未必有积极性。

　　（13）既然实施住房财产权有偿转让试点，可否试行划断时间，今后所有宅基地一律不再无偿取得，以体现有偿转让的公平性，但这需要顶层设计出大政策。

　　可见，农民住房财产权抵押、担保、转让，存在着巨大的现实困境，需要在实践中审慎、细致、深入、广泛地探索研究。

　　2.经营性建设用地。

　　主要指过去乡镇企业用地。三中全会《决定》指出：“在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”这是缩小征地范围、完善补偿机制的突破性举措。同时要求，“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益机制，合理提高个人收益。”这是推进农村土地制度改革的出发点和落脚点。三中全会决定提出的这些重大举措是维护、保障和发展农民财产权的关键，但操作起来还有很多难题需要破解。首先，这里“符合规划”指的是哪一种规划，是主功能区规划，还是城乡建设用地规划，还是产业规划，而且这几种规划哪个是上位法，谁管谁，另外符合规划是符合国家、省、市、县、乡哪一级的规划，目前都不清楚，都需要今后探索研究做出明确规定。其次，如按同地同价征收，一是谁定价，市场定还是政府定（美国的合理价格是不超过周边历史上的最高价就叫合理价格）。二是区分公益性的还是非公益性的，同一地块按公益性的补偿就低，非公益性的就高，巨大的利益差别相邻之间一旦互相攀比，将无法实施。第三，如按同地同权征收，乡企用地相对应的应是城市国有土地中的工业用地。由于环保等原因，过去分散的乡企不再适合搞工业开发，但如果将分散的乡企集中到一个园区，这样可以同权，但这显然不是一些人希望的。他们希望的是要和城市商业用地同权，而即便在城市，工业与商业用地也存在巨大的权利差异。第四，农村土地转为乡企用地，一直没有标准和规则，也没有比例限制，这个口子一开，乡企占地多的地方会马上暴富，而本来乡企就不发达的穷地方会更穷。