二、城乡要素平等交换与基本公共服务均等化

　　要素向哪里积聚，哪里就能够获得低价或是廉价的发展要素，哪里就能发展的更快。因此，要实现农业现代化、村建设与工业化、城镇化同步推进、协调发展，必须解决城乡要素不平等交换和基本公共服务均等化问题，并且在国家的调控和引导下，进一步使之向“三农”倾斜。

　　改革开放后，我们采取的一项重大改革就是逐步放开农产品市场和价格，取消粮食等主要农产品国家统购统销制度。现在，国家除了在水稻、小麦价格及 其他一些农产品收储上还进行必要的调控和干预外，农产品市场和购销经营主体都已经放开，工农产品价格“剪刀差”逐步消除，基本实现了商品的平等交换。但 是，城乡之间、工农之间的要素不平等交换仍然存在，包括土地、资金、劳动力。甚至可以说，城市和工业的快速发展在一定程度上是建立在这种要素不平等交换、 从农业农村获取廉价要素资源基础上的。

　　首先是土地。城市建设、工业项目、开发区从农村征用了大量土地，尽管征地补偿费用在逐年提高，但还是大大低于土地市场价格，土地征用和开发转让 过程中大量的级差地租被转移到城市建设和工业发展。很多地方的城市建设特别是基础设施建设，用的主要是土地出让收入。这是一个不平等交换。

　　其次是劳动力。每年有2.6亿农民外出打工，其中1.6亿进城打工。应该承认，近年来由于中央高度重视，制定了若干保护农民工权益的政策性文 件，农民工的工资水平在逐年提高，社会保险也在逐步增加。但与城市职工相比，与企业利润收益相比，农民工的工资还是偏低的，社会保障水平也是偏低的。农民 进城打工留给城里的“剩余价值”也是巨大的。这又是一个不平等交换。

　　再次是资金。一方面，农民和农业积累的有限资金转为存款大量流入城市，流入工业项目，而农业发展特别是农村的规模种植业、养殖业和农产品加工业 缺乏资金支持，农业和农户贷款难。另一方面，因为资金缺乏，农民贷款融资成本又比城市高。农村信用社是农业贷款的主力军，为了鼓励农信社增加贷款，不得不 给他们一个利率上浮的政策。至于农民借用地下钱庄和“抬会”的钱，所支付的利息就更高了。农村资金大量进城，加剧了农村资金供给的严重短缺，提高了农业和 农民的融资成本。这实际上又是一个不平等交换。应该说，要素的不平等交换是农业农村发展相对滞后的重要原因，也是城乡利益不均等的突出表现。

　　说到这个问题，需要认真回顾和反思一下现行市管县的领导体制。上世纪80年代后期开始，我们在全国逐步建立起了市管县的体制。这一体制促进了城 市的快速发展，也在一定程度上带动了农业和农村发展。但不能不指出，市管县以后，城乡发展差距不是缩小了，而是扩大了。这与市管县的体制对城乡要素、对县 域特别是农村要素的调度与配置有关，这一体制为农村要素低价进城提供了制度保障。因此，如何推动扩权强县，使市与县平等地配置要素资源以至逐步向县倾斜， 需要提到日程上来。

　　向老百姓提供均等的基本公共服务是政府应尽的职责。过去很长时期，在城乡分割的经济社会体制下，我们实行的是城乡隔离的二元户籍制度和不同的福 利政策，城里的基本公共服务由政府提供，而农村的基本公共服务则主要靠农民自己积累、自己建设。比如，教育、卫生、医疗、文化、体育以及五保户供养、乡村 道路和农村环境等，都要靠农民自己筹资筹劳，其结果是造成了农村公共产品的短缺。农村落后，很大程度上表现为社会事业、公共服务和基础设施的严重落后。

　　党的十六大以来，中央提出统筹城乡发展的战略思想，加快了公共财政体制改革，加大了转移支付力度，在农村普及九年制义务教育、建立合、实行 农村低保、开展农村养老保险试点、支持乡村道路建设、进行农村危房改造等，农村公共产品短缺的状况正在逐步得到改善。但是，长期形成的这方面的城乡差距仍 然显而易见，城乡基本公共服务也还是两套体系、两种标准。

　　为此，要牢固树立一个理念，就是在规划设计公共服务和公共产品的时候要城乡统筹考虑，在财政资金和项目安排上要向农村倾斜，并引导鼓励社会资本投向农村，拓宽农村公共服务发展和建设渠道。