三、制约农田水利建设发展的主要因素

　　制约我国农田水利基本建设发展的因素是复杂的，多层面的，除上述问题中已阐明的因素外，还体现在以下几个主要方面：

　　（一）地方财力不足。分税制财政体制改革实施以来，地方财政实力虽然得到了逐年较大幅度的增长，但相对于不断膨胀的刚性财政支出来说，仍然是入不敷出。每年新增长的财力除保工资、保运转、保稳定、保重点支出外，所剩无几。尽管中央和省级政府近年来加大了对县乡政府、尤其是经济欠发达地区县乡政府的财政转移支付力度，但这些转移支付绝大多数具有专项用途，并没有明显增加县乡政府可统筹安排使用的财力。此外，由于绝大多数县乡政府目前还承担着巨额的、沉重的历史债务，每年都有偿还巨额债务本息的繁重任务，更使其缺乏支持农田水利建设的雄厚实力。

　　（二）资金运用低效。其主要表现：一是在支农支出中涉农部门事业费支出比例过高。目前我国许多地方市县两级财政支农支出中用于人员供养和行政费用开支的比重高达65%左右，而用于农业生产性支出的比重仅占35%左右，政府为农民办事的钱在这些地方绝大部分变成了部门养人钱。二是现行惠农政策着眼于农民当前增收、“大范围、小额度”直接发放给农民的各种补贴较多，而对能够改善农业生产环境、增强农业经济发展后劲的农田水利基本建设投入较少。各种补贴发放成本较高，但农民户均受益程度并不高，对整个农业发展的促进作用并没有预想的好。三是农田水利建设项目审报及确定程序欠规范。由于农水工程项目审报程序还不够严密，存在较大随意性，加之缺乏相应的监督制约机制，在其项目的审报和确定上便容易出现管理漏洞，有的地方会把投资效益相对较低的农水项目确定下来；而有的地方投资效益相对较高的农水项目却难以享受到公共财政的“阳光”。四是由于农田水利建设资金的多头管理，各自为阵，在农田水利资金争取、投入、使用和管理上缺乏有效的协调机制，资金使用分散和投入交叉重复的现象比较突出，直接影响到农水资金的运用效率。

　　（三）管理体制不顺。目前我国农村中小型水利工程管理沿用的基本上还是计划经济体制下的管理体制，水利设施产权不明，水利工程管理体制不顺，管理单位机制不活，水利工程运行管理和维修养护经费不足，供水价格形成机制不合理,国有水利经营性资产管理运营体制还很不完善。同时，由于我国农村水利建设长期以来一直靠政府号召、政策引导、行政力量组织的方式开展，缺乏相应的法律规范，许多重大体制问题一直缺乏清晰的政策界线，如政府、农民、社会力量三者之间的责、权、利关系；中央政府与地方政府的事权划分；已建成工程设施的资产监管和产权归属，公益性设施运行损耗和政策性经营亏损补偿、工程的管护责任如何落实等等。这些问题不仅导致大量水利工程得不到正常的维修养护,效益严重衰减,而且最终影响到农田水利在促进农业增效、农民增收方面应有作用的发挥。

　　（四）监管机制弱化。目前在我国对财政资金使用效益的绩效评价机制虽已启动，但还只是在探索运行阶段，对一些较大财政项目的绩效评价工作尚不能全面深入地开展，就更谈不到对众多中小型农田水利基本建设项目的绩效评价了。由于缺乏绩效评价机制，水利工程审报、批准和承办的单位或人员就少了一份压力，干好干坏一个样，效益好坏一个样，这样便导致了一些“人情项目”、“关系项目”的屡禁不止，也使一些“豆腐渣”工程的责任制造者逃脱了行政责任、以至法律责任的追究。另外，由于农田水利基本建设工程监督机制的不到位或形同虚设，也使财政资金专款专用的严肃性受到破坏，一些地方农田水利基本建设较多的投入却没有建成相应的富民工程，不仅导致了财政资金的浪费和流失，而且为一些腐败现象的滋生提供了温床。