剑指机制

　　浮洛营村的复耕呼声，并非个案。每年5-10月份，国家林业局均会组织专业人员赴各地进行退耕还林一线工作检查。工作人员发现，“退林还耕”问题，在不同地区都不同程度地存在。

　　“少数地区已经出现了毁林复垦的现象，如何保护退耕林农和地方林业部门的工作积极性，巩固住已有的退耕还林成果，至关重要。”吴礼军表示。

　　在吴看来，解决这一问题最有效的途径是，进一步完善政策措施，适当提高退耕还林补助标准，建立动态、长效的退耕还林补偿机制。

　　此前，分别在2000、2002和2007年，国务院接连发文件，对退耕还林的补助标准和年限做出明确规定。虽然退耕还林的制度建设一直在进行，但是使用的补助标准，基本还是2000年确定的。

　　按照相关规定，国家对退耕还林的补助分为两轮，按区域分别执行不同的标准：第一轮补助长江流域及南方地区的标准是230元/亩，黄河流域及北方地区的标准则是160元/亩。2007年，国务院决定将退耕还林工程转入巩固成果阶段，提出了确保退耕还林成果得到巩固和退耕农户长远生计得到有效解决两大目标，延长了对退耕农户的直接补助政策。第二轮补助长江流域及南方地区的标准是125元/亩，黄河流域及北方地区的标准则是90元/亩。

　　曾经，退耕还林补助政策无论对于农民，还是对于地方林业部门，都极其有效地鼓励了他们的工作热情，退耕还林成效颇佳。

　　按照国家林业局的统计数据，1999-2011年，退耕还林工程实施以来，累计完成建设任务2849.4万公顷，工程区占到中国国土面积的82%，中国新增林地的一半以上来自退耕还林工程。森林覆盖率平均提高了3个多百分点，惠及农民1.24亿人。按照目前已经完成的面积和投资标准计算，国家总投入将达4385亿元。

　　轰轰烈烈的植树运动过后，如何巩固住植树效果，成为业界最为关心的问题。“退耕还林工程十几年来的实施效果，是卓有成效的，但从目前的阶段看，如何巩固住已有成果，比再继续扩大多少退耕还林的面积更为重要。”林业政策研究者、北京林业大学经济管理学院陈晓倩副教授对《财经国家周刊》表示。

　　陈晓倩和其他一些学者担心，近年退耕还林补助政策的激励作用开始弱化，农户管林护林积极性下降，而退耕还林补助是退耕农户现金收入的重要来源之一，退耕还林比较效益和实际购买能力下降，必然影响退耕农户的生活水平，进而影响其看林护林热情。

　　事实上，2002年底到2003年间， 政府和学术界对退耕还林工程进行了中期评估，但评估结果迥异。

　　易福金、徐晋涛、徐志刚三位林业政策研究者，在他们联合署名的一篇学术论文中称，官方和部分学者对退耕还林工程的可持续性持乐观态度，他们认为，该工程加快了农村产业结构调整， 减少了贫困人口，增加了农民收入。但该论文也提到，有反对意见认为，到2002年为止，并没有发现退耕还林对农业结构调整有显著的促进作用， 对非农就业的促进效果也不尽理想。

　　2012年9月上旬，《财经国家周刊》走访了多位地方林业部门官员。他们表示，对于退耕还林工程的体制问题，感觉最难以把握的是，退耕还林政策的未来走向尚难看清。一位要求匿名的西部地区林业官员告诉记者，鉴于确保生态底线，保证粮食安全等因素，自2007年起，国家便不再给各地下达坡地退耕的任务，“这让我们最近几年多少有点消极了”。

　　在此背景下，9月19日举行的国务院常务会议释放的关于退耕还林的积极信号，虽然只是一个会议决议，尚未看到更多细节，但这已足够令各级林业部门和学界研究者，对退耕还林政策的未来，有了新的期待。

　　缘何停滞？

　　事实上，退耕还林补助标准需要适当提高的问题，只是退耕还林制度设计中需要完善的一个方面。在一些官员和研究者看来，退耕还林工程最大的缺失或者说遗憾，在于至今仍然缺乏一个由国家层面来统一协调的行动规划。

　　彼时，在业内人士看来，形成这样一个行动规划，完全顺理成章。1998年，长江、松花江、嫩江流域发生特大洪灾，究其成因，气候异常、降雨集中固然是直接和重要因素，但追根溯源，水土流失是根源，而坡地耕种，正是水土流失加剧、生态恶化的主要原因。

　　“当时，政界、学界以及公众，都对中国的生态问题做了深刻的讨论和反思，解决生态问题是各界强烈的共识，于是，政府下决心推进退耕还林工程。”国家林业局经济发展研究中心奉国处长介绍说。