(四)管护机制不健全，管护主体缺位

实行家庭联产承包责任制以后，乡镇、村集体统的功能逐步下降，大多数由集体管理的小型农田水利设施的管理就流于形式，存在产权不清、责任不明、有人建设、无人管理的现象。即使部分有专人管理的工程，管理人员报酬低，维修养护经费基本无来源，加上管理人员整体素质不高，管理水平较低，难以支撑工程的正常运转。

近年来虽然不断加大对小型农田水利建设力度，兴建了许多小型农田水利工程，并进行了已建成工程的产权改革，但仍未形成有效的小型农田水利工程管护机制。一些工程建成后没有明确产权，造成只建不用、只用不管、管用脱节，更为严重的是有的工程既无人用也无人管，有的公益性工程(如防洪、水保)不但没人管，而且被严重破坏。大型灌区支渠以下和小型灌区属“集体”所有的工程，其所有权的管理主体模糊不清，导致系统工程在最后环节出现管理主体缺位，工程有人用无人管，难以发挥整体的效益。一些地方引入了农民用水户协会组织，对小型农田水利工程进行管护，但农民用水户协会发展也面临日常管理困难、经费不足等诸多问题。大多数农民用水户协会运作不够规范，管理水平较低，协会工作经费缺乏，又收不了水费，没有稳定的经费来源，工程维修养护缺乏必要的资金，没有建立良性运行的长效机制，影响了工程效益的发挥。

改革开放之前，小型农田水利工程的产权和管理责任属于生产大队或生产小队。农村基本经营制度改革后，农村土地由集体经营转变为农民分散经营，已建成的农村小型水利工程管理体制没有理顺，产权归属不明确，管护责任模糊，维修养护经费没着落，运行管理环节薄弱，工程安全运行度。大部分农村小型水利工程基本上是有人用、无人管。加之各地长期存在重建轻管、重大轻小、重骨干轻配套的意识，造成农村小型水利工程 “国家管不到、集体管不好、农民管不了”。

二、创建小型农田水利建设和管理新机制的政策框架

(一)明确小型农田水利总体上为公益性设施

小型农田水利承担着提供社会公共产品和服务的功能，对国家的粮食安全和农村经济社会的发展提供了重要的基础保障，具有广泛的社会公益性特征。而长期以来，对此重要性认识不足，总认为农田水利是广大农民自己的事，农民受益，建设与管理都应由农民自己承担。因此，农田水利工程管理机构被一砍再砍，农田水利投入渠道越来越窄，用于管理的资金几乎没有。为此，需要在小型农田水利的公益属性上进一步形成共识。

1.小型农田水利的公共产品属性分析

2003年10月颁布的《水利基本建设投资计划管理暂行办法》明确将水利基本建设项目按其功能和作用分为公益性、准公益性和经营性三类：公益性项目指具有防洪、排涝、抗旱和水资源管理等社会公益性管理和服务功能，自身无法得到相应经济回报的水利项目，如堤防工程、河道整治工程、蓄滞洪区安全建设、除涝、水土保持、生态建设、水资源保护、贫困地区人畜饮水、防汛通信、水文设施等。准公益性项目指既有社会效益、又有经济效益的水利项目，其中大部分是以社会效益为主。如综合利用的水利枢纽(水库)工程、大型灌区节水改造工程等。经营性项目指以经济效益为主的水利项目。如城市供水、水力发电、水库养殖、水上旅游及水利综合经营等。这种对水利基建项目进行的分类定性，为建立职能清晰、权责明确的水利工程管理体制奠定了坚实的基础，对我国水利工程管理体制改革起到了积极的作用。

农田水利工程的目的是解决天然降水不足、减轻干旱灾害损失而进行的人工补水，其最主要的功能是为农业生产提供基础生产资料，保障国家粮食安全。农业的防灾减灾，保障国家粮食安全，为农民从事农业生产活动提供基础条件，都属于满足社会生存与发展的公共需求。灌溉所产生的效益集中体现在社会效益，灌溉所用水为公共资源，灌溉设施属于公共基础设施，灌溉服务属于公共服务。因此，灌溉是一种公益性很强的非营利事业。

小型农田水利工程的特点是规模小且分散在田间地头，维护和运营比较困难，但是其运行效率的好坏直接影响到农作物的收成和水资源的使用效率。小型农田水利工程具有两个显著的特征：一是产权的非排他性。小型农田水利工程具有明显的社会效益和生态效益，直接的经济效益不显著或不是主要的，但间接经济效益明显。尽管一个小型农田水利工程是为某些特定的农民服务，但它的效益并不仅仅是增加特定农户的收入，而是具有广泛的社会效益和环境效益。如实现农业用水高效利用、缓解地区水资源供需矛盾，提高农业综合生产能力、保证国家粮食安全等。由此可以讲，小型农田水利工程的最大受益者并不是农民而是国家。二是效益享受的非竞争性。受益者的增加不会引起其他受益者所享受到的效益的减少。小型农田水利工程的服务对象是受政府保护的弱势产业—农业。我国农户生产规模小、农业经营分散、比较效益低，农业生产对灌溉依赖性强。灌区为农业生产提供灌溉服务受水资源、地形、地理条件限制，供水范围和服务对象也限定在有限的地域内，具有天然的垄断性，一般的私人资金因为利润回报或回报周期长不会投向灌溉基础设施。受天然降水丰、欠和分布情况影响，灌区供水服务与经营管理有一定的自然风险性，加之投资规模都比较大，这就决定了农民个体无法或不愿进入公益型水利资产的领域单独投资，需要依靠政府公共投资予以保障。