一、当前小型农田水利发展面临的突出问题

农田水利关系广大农民生产生活，关系水资源优化配置和节约利用，关系国家粮食安全。加快小型农田水利发展，是一项事关全局的重大战略任务。当前我国小型农田水利存在两大主要问题，一是工程问题，二是建设和管理体制机制上的问题，后者又影响前者。概括起来，当前小型农田水利发展面临以下突出问题：

(一)工程不配套，老化失修严重

到2008年底，我国有独立运行的小型农田水利设施2000多万处，其中：塘坝600万处，引水堰(闸)110万处，小型排灌泵站47万处，灌溉机井430万眼，水池、水窖(柜)等小型集雨工程600万处、以及无坝引水工程和排涝涵闸等；大中型灌区末级渠道、小型灌区固定渠道和小型排水沟道近300 万公里，固定灌溉管道约180万公里，相应的配套建筑物近700万座。由于小型农田水利工程大都建于改革开放前，且以农户投劳为主，受当时的技术、资金影响，工程建设标准低，配套率低，且经几十年运行，老化失修严重。水利设施老化失修是一个普遍现象，主要表现为工程蓄水能力大幅下降，渠道灌溉能力大幅萎缩，泵站排涝能力日益衰减等。据2008年对500个典型县小型农田水利工程现状调查，工程设施的平均完好率相对较低，山塘(塘坝)为50%，水窖(蓄水池)为70%，小型引水堰(闸)为49%，小型扬水站的机泵电设备为51%、配套附属设备为47%，机井的机电设备为74%、配套附属设备为74%，小型灌溉渠道为48%，田间排水沟道为47%。小型农田水利设施工程状况落后严重影响农业生产、农民的切身利益、水资源节约和国家粮食安全。

(二)缺水与浪费现象并存，节水农业发展滞后

增辟水源，兴修水利工程，是全面提升农业抗旱减灾综合能力的基础。加快发展节水灌溉农业，建立健全节水灌溉技术服务体系，是提高农业抗旱减灾综合能力的重要内容。2009年，全国节水灌溉面积达到2575.5万公顷，比2000年增长57.1%；占有效灌溉面积的比重达到43.5%，比2000年提高9个百分点。在全部节水灌溉面积中，渠道防渗节灌面积占43.4%，低压管灌面积占24.3%，喷微灌面积占17.8%，其他工程节水灌溉面积占 14.5%。总体上看，我国农业缺水与浪费现象并存，节水农业发展滞后，不能适应日趋严峻的水资源形势对经济发展方式转变的紧迫要求。

一是农业灌溉用水利用效率不高。全部耕地中只有49%能确保灌溉，正常年份农业缺水量达300亿方。但是，农田灌溉水平均利用系数只有0.46，远低于发达国家0.7〜0.8的水平。二是工程节水设施建设滞后。全部耕地中只有21%能实施节水灌溉，低压管灌和喷微灌面积只占9%，多数耕地还是大水漫灌。三是发展节水农业忽视非工程节水。农业节水难以达到最优水平。

(三)投入严重不足，缺乏稳定增长机制

农村税费改革后，小型农田水利建设管理投入严重下滑。尽管近年来国家和省不断加大投入力度，但主要都用于大型骨干工程建设，虽然自2005年开始设立了小型农田水利建设补助专项资金，但数量太少，与实际需求相差甚远。调查表明，农田水利投入普遍存在的问题：一是县级财政无力投入。中西部大部分县 (市、区)是吃饭财政，加之近几年重点工程建设地方配套任务很重，很难拿出更多资金用于农田水利工程建设；二是省级财政投入有限。各省(市、区)财政每年用于农田水利工程建设的资金虽然尽了很大努力，但数量仍然极为有限，再要继续加大力度可谓步履维艰；三是中央财政投入杯水车薪。以湖北省小型农田水利工程建设项目为例，2005〜2009年，中央共投入资金3.78亿元，仅占规划总投资的2.7%，即便算上省级投入也只有6.4亿元，占规划总投资的 4.5%。按此投资规模，完成全省小型农田水利建设规划任务尚要几十年的时间；四是农民投工投劳难以组织。农村税费改革取消“两工”，失去了农村水利建设投工投劳的支点；五是资金投入渠道分散。近几年，中央用于小型农田水利工程的资金增幅较大，中央小型农田水利专项补助资金从2005年的3亿元增加到 2010年的80亿元。另外，其他部门用于农村小型水利工程的资金也不少。目前，国家投入农村小型水利工程的资金渠道很多，除了水利口外，还有国土综合整治、农业综合开发等。但基本是各自为政，缺乏协调，工程规划及布局上缺乏整体考虑，建设投资标准也很不一致，造成农村小型水利工程规划内容难以形成合力，整体推进难度大。

(四)管护机制不健全，管护主体缺位

实行家庭联产承包责任制以后，乡镇、村集体统的功能逐步下降，大多数由集体管理的小型农田水利设施的管理就流于形式，存在产权不清、责任不明、有人建设、无人管理的现象。即使部分有专人管理的工程，管理人员报酬低，维修养护经费基本无来源，加上管理人员整体素质不高，管理水平较低，难以支撑工程的正常运转。

近年来虽然不断加大对小型农田水利建设力度，兴建了许多小型农田水利工程，并进行了已建成工程的产权改革，但仍未形成有效的小型农田水利工程管护机制。一些工程建成后没有明确产权，造成只建不用、只用不管、管用脱节，更为严重的是有的工程既无人用也无人管，有的公益性工程(如防洪、水保)不但没人管，而且被严重破坏。大型灌区支渠以下和小型灌区属“集体”所有的工程，其所有权的管理主体模糊不清，导致系统工程在最后环节出现管理主体缺位，工程有人用无人管，难以发挥整体的效益。一些地方引入了农民用水户协会组织，对小型农田水利工程进行管护，但农民用水户协会发展也面临日常管理困难、经费不足等诸多问题。大多数农民用水户协会运作不够规范，管理水平较低，协会工作经费缺乏，又收不了水费，没有稳定的经费来源，工程维修养护缺乏必要的资金，没有建立良性运行的长效机制，影响了工程效益的发挥。

改革开放之前，小型农田水利工程的产权和管理责任属于生产大队或生产小队。农村基本经营制度改革后，农村土地由集体经营转变为农民分散经营，已建成的农村小型水利工程管理体制没有理顺，产权归属不明确，管护责任模糊，维修养护经费没着落，运行管理环节薄弱，工程安全运行度。大部分农村小型水利工程基本上是有人用、无人管。加之各地长期存在重建轻管、重大轻小、重骨干轻配套的意识，造成农村小型水利工程 “国家管不到、集体管不好、农民管不了”。

二、创建小型农田水利建设和管理新机制的政策框架

(一)明确小型农田水利总体上为公益性设施

小型农田水利承担着提供社会公共产品和服务的功能，对国家的粮食安全和农村经济社会的发展提供了重要的基础保障，具有广泛的社会公益性特征。而长期以来，对此重要性认识不足，总认为农田水利是广大农民自己的事，农民受益，建设与管理都应由农民自己承担。因此，农田水利工程管理机构被一砍再砍，农田水利投入渠道越来越窄，用于管理的资金几乎没有。为此，需要在小型农田水利的公益属性上进一步形成共识。

1.小型农田水利的公共产品属性分析

2003年10月颁布的《水利基本建设投资计划管理暂行办法》明确将水利基本建设项目按其功能和作用分为公益性、准公益性和经营性三类：公益性项目指具有防洪、排涝、抗旱和水资源管理等社会公益性管理和服务功能，自身无法得到相应经济回报的水利项目，如堤防工程、河道整治工程、蓄滞洪区安全建设、除涝、水土保持、生态建设、水资源保护、贫困地区人畜饮水、防汛通信、水文设施等。准公益性项目指既有社会效益、又有经济效益的水利项目，其中大部分是以社会效益为主。如综合利用的水利枢纽(水库)工程、大型灌区节水改造工程等。经营性项目指以经济效益为主的水利项目。如城市供水、水力发电、水库养殖、水上旅游及水利综合经营等。这种对水利基建项目进行的分类定性，为建立职能清晰、权责明确的水利工程管理体制奠定了坚实的基础，对我国水利工程管理体制改革起到了积极的作用。

农田水利工程的目的是解决天然降水不足、减轻干旱灾害损失而进行的人工补水，其最主要的功能是为农业生产提供基础生产资料，保障国家粮食安全。农业的防灾减灾，保障国家粮食安全，为农民从事农业生产活动提供基础条件，都属于满足社会生存与发展的公共需求。灌溉所产生的效益集中体现在社会效益，灌溉所用水为公共资源，灌溉设施属于公共基础设施，灌溉服务属于公共服务。因此，灌溉是一种公益性很强的非营利事业。

小型农田水利工程的特点是规模小且分散在田间地头，维护和运营比较困难，但是其运行效率的好坏直接影响到农作物的收成和水资源的使用效率。小型农田水利工程具有两个显著的特征：一是产权的非排他性。小型农田水利工程具有明显的社会效益和生态效益，直接的经济效益不显著或不是主要的，但间接经济效益明显。尽管一个小型农田水利工程是为某些特定的农民服务，但它的效益并不仅仅是增加特定农户的收入，而是具有广泛的社会效益和环境效益。如实现农业用水高效利用、缓解地区水资源供需矛盾，提高农业综合生产能力、保证国家粮食安全等。由此可以讲，小型农田水利工程的最大受益者并不是农民而是国家。二是效益享受的非竞争性。受益者的增加不会引起其他受益者所享受到的效益的减少。小型农田水利工程的服务对象是受政府保护的弱势产业—农业。我国农户生产规模小、农业经营分散、比较效益低，农业生产对灌溉依赖性强。灌区为农业生产提供灌溉服务受水资源、地形、地理条件限制，供水范围和服务对象也限定在有限的地域内，具有天然的垄断性，一般的私人资金因为利润回报或回报周期长不会投向灌溉基础设施。受天然降水丰、欠和分布情况影响，灌区供水服务与经营管理有一定的自然风险性，加之投资规模都比较大，这就决定了农民个体无法或不愿进入公益型水利资产的领域单独投资，需要依靠政府公共投资予以保障。

2.明确小型农田水利公益性的现实意义

小型农田水利是为农业生产提供服务的，农业是弱质产业，为农业提供灌溉服务的农田水利工程投入大，见效慢，管理难，回报小，直接经济效益不明显，主要表现为抗旱、排涝等间接社会效益。

实行家庭承包责任制后，农村集体组织逐步退出小型农田水利工程建设和管理，小型农田水利维护管理主体缺位、效益下滑；尤其是2000年实行农村税费改革以后，逐步取消了主要用于农田水利基本建设的“两工”(劳动积累工和义务工)，加上受农业比较效益降低、农民来自农业生产收入份额下降等多种因素影响，农民投入小型农田水利工程建设和管理的积极性下降。据水利部门统计，2003〜2006年，全国每年用于小型农田水利建设的工日由较高峰时的1998 年大约减少75亿个，按每个工日10元计算，每年减少农田水利工程建设和维护投入高达750亿元。这进一步加剧了工程的损毁，使原本落后脆弱的农田水利基础设施更加破旧。

因此，现阶段明确小型农田水利的公益性，有利于加大公共财政对小型农田水利工程建设的支持力度，进一步加强基层水利服务体系建设，使小型农田水利能够更好地发挥社会效益和环境生态效益。

(二)强化政府在小型农田水利发展中的责任

1.政府和农民担负责任的历史变迁

新中国成立60多年来，政府和农民对于发展小型农田水利事业所承担的责任经历了4个阶段的变化：

一是从1949年到1978年，在计划经济时期，形成了国家投资、农民投劳的小农水投入机制。在此期间，在小型农田水利建设过程中，政府成为单一的投资主体，水利基建投资占国家基建投资的5%以上，农民大规模投劳兴建农田水利，为农业生产的恢复和发展打下了基础。1957年全国灌溉面积由1949年的2.4亿亩增加到3.4亿亩。“大跃进”时期，广大农民群众积极性较高，兴建了一批大型灌区，普遍开展了小型农田水利工程建设，1965年全国灌溉面积达到4.8亿亩。在“文革”中，全国的农田水利事业遭受了重大损失，直到1970年以后才逐步得到恢复。

二是从1979年到1988年，小农水投入机制向多渠道、分散化发展。80年代中期，国家为了扶持贫困农村地区农业和农村基础设施建设，拿出一部分粮食、布匹和中低档生活日用品，采用以工代赈的方法，支持贫困地区的基本农田、小型水利、乡村道路、人畜饮水、小流域治理等基础设施建设。自1987年起，国家从每年收取的耕地占用税中拿出一定比例用于土地开垦和中低产田改造，提高农业综合生产能力，称为“农业综合开发”。农业综合开发资金中约60%〜 70%用于小型农田水利建设和配套改造。1981〜1990年间，全国新增灌溉面积1.19亿亩，同期由于老化失修等原因减少灌溉面积1.26亿亩，增减相抵后仍净减700万亩。