一、引言

　　伴随着城市化进程的加快，我国农村人口向城镇大规模迁移，农村宅基地退出问题日益突出。在节约利用土地的形势下，农村宅基地利用问题、建立宅基地退出机制、改革农村宅基地制度等话题被赋予诸多学理和现实意义。概括起来，主要有以下五点：一是认为当前的农村居民点占地规模大，利用效率低，造成土地资源的浪费，不利于18亿亩耕地红线的保护。二是认为工业化、城镇化发展带来农村人口减少、农村建设用地反增的悖论，不利于土地的集约利用及农民生活的改善。三是认为现行的宅基地管理制度阻碍土地要素价值及农民财产权利的实现，不利于城乡统筹发展及资源配置市场化的客观要求。四是认为建立宅基地退出机制应具备经济社会基础，当前社会形势已具备经济、政策条件，应该抓住时机，尽快改革。五是认为建立宅基地退出机制有助于农村人口的城市转移，加速城镇化进程，促进土地资源的高效利用。对于如何建立宅基地退出机制，学者主要有以下三点建议：一是建立完善的宅基地使用和出让制度，保障土地资产价值的实现，抑制农户无偿占地带来的诸多问题。二是健全农村宅基地置换、整理、复垦机制，通过配套的政策和资金引导农户有序退出宅基地。三是改革农村宅基地管理制度，放开宅基地使用权流转，保障农民的财产权益，改善农民居住条件。

　　从笔者及所在团队近年的农村调研情况看，上述关于农村宅基地利用问题及建立宅基地退出机制的讨论大多似是而非，与占总数95%的一般农村情况不符。当前农村宅基地利用问题的出现既与农村土地制度、城乡二元体制、不完善的社会保障制度有关，更与中国发展战略、经济结构及人口结构有关，农民流动及家计模式是影响宅基地退出的重要因素。将空心村、一户多宅、小产权房、宅基地违法流转等问题归结于法律制度的滞后及宅基地福利性质的牵绊，不仅与广大农村现实相差甚远，而且存在论证逻辑问题。有鉴于此，笔者试图从人口流动机制、农村宅基地性质、农村宅基地利用三个方面进行回应，讨论一般农村的宅基地问题的形成原因、社会危害，并尝试提出一种不需过多资源投入、长期可持续的宅基地退出方案。

　　二、农村宅基地的内涵及其利用效率

　　1．地方性知识与宅基地内涵

　　目前政学两界对农村宅基地的内涵没有形成统一认识。多部法律文件并没有对宅基地内涵及外延作出明确界定，而学者们依据不同标准对农村宅基地进行分类和定义。从已有研究来看，关于农村宅基地的定义主要有四种观点：一是认为农村宅基地是农民家庭用于建造住宅，包括住房、附属用房的土地及庭院用地。二是认为农村宅基地是农民建造的住宅用地，它由农村集体经济组织拨付，由农民长期使用。三是认为农村宅基地是农村集体经济组织为保障农户生活需要而拨付给农户的土地，包括住房基地、庭院、辅助住房(厨房、仓库、厕所)、沼气池、禽畜舍、柴草垛等。四是认为农村宅基地是农村中包括有建筑物的和没有建筑物的非耕种用的空白地。学界争议主要集中在以下几个方面：一是庭院是否属于宅基地，二是房前屋后的绿化用地是否属于宅基地，三是房地联体的宅基地，其地理边界在哪里，四是有房宅基地、无房宅基地与规划宅基地之间有何关系。

　　中国农村社会区域差异极大，农村宅基地的民间理解大不相同。这种不同的理解造成农村宅基地总量统计的困难。在湖北省荆门市农村，宅基地是一个以住房占地为中心，向四周大面积延展的土地，一个标准的宅基地主要由房屋占地、禾场、园圃、菜园和堰塘组成，这在乡村两级已成为一种“地方性知识”而被广泛接受。因而荆门市农村的宅基地面积较大，户均2—3亩非常正常，少数农民宅基地面积甚至达到7—8亩，主要是园圃及禾场占地较大。第一轮和第二轮国土资源调查时，勘测人员以地方共识的宅基地概念作为测量标准，由此导致宅基地面积的统计学扩大。

　　实际上，在中西部农村，许多地方宅基地面积较大，如四川省、重庆市的农村房屋一般是前有坝子后有林盘，这些普遍被农民认为是宅基地，如此，户均宅基地面积为2—3亩。且在许多农民眼里，宅基地与耕地性质相差不大，只有有利于生产生活的土地才有价值。《中华人民共和国土地管理法》确定的农用地、建设用地、未利用地的分类与农民现实生活关联不多，农民也不太在乎那些抽象的土地权利。