农业生产的风险特点决定必须建立大灾风险保障。农业是高风险、低收益的弱势产业。农业巨灾风险管理是农业保险体系健康发展的重要前提和必要保障。从风险管理角度看，农业风险具有发生频率高、风险单位大、系统性强、关联性强等特点。笔者认为，我国农业保险的开展应该以省为单位，省级政府是巨灾风险分散机制的主体，在制定巨灾风险分散政策时，需考虑承担多少风险比例的问题。如果政府分摊风险过多，会给财政带来沉重负担，同时“挤占”保险公司的风险转移职能；如果政府分摊风险过少，则不能起到巨灾风险转移和分散的目的。以河南省小麦保险为例，从政府角度出发，利用县级小麦生产的历史数据，量化分析省内小麦生产风险，设计农业巨灾风险最优分摊计量模型，测算省级政府与保险公司的巨灾风险最优分摊比例。

　　农业风险的系统性特点削弱了保险企业在农民之间、农作物之间、各地区之间分散风险的能力。如果种植业旱灾、畜牧业疫情等一旦发生，往往波及多个县、市甚至多个省份，即农业风险的单个风险单位较大。例如，1998年发生在我国多条江河流域的洪涝灾害造成的农业直接经济损失5000多亿元；2009年春我国中西部多个省份的持续干旱，造成冬小麦等农作物经济损失数百亿元；2010年春在云南、贵州等西南省份的大旱和同年5月份以来南方多省区的洪涝灾害，也造成农业生产1000余亿元的经济损失。

　　地方政府或保险公司等单一主体无力单独承担农业大灾风险。自2007年中央财政启动农业保险保费补贴政策以来，我国农业保险取得迅猛发展，目前仅次于美国，位居世界第二、亚洲第一，成为全球最重要、最活跃的农业保险市场之一。但随着农业保险承保面积不断扩大，险种不断增加，以及承保责任的不断加大，农业保险所累积的风险特别是农业大灾风险也在不断增大。一旦发生大面积农业灾害，地方政府或保险公司等主体则无力单独承担农业大灾风险。以农业为主产业的地方政府大多经济落后、财力有限，无充足的预算资金安排承担农业风险；保险企业也会造成超出偿付能力出现巨亏甚至破产。地方政府和农业保险经营企业一旦难以兑现对投保农户的理赔承诺，将导致社会不和谐、不稳定。

　　国外做法和国内经验借鉴

　　国外先进做法。目前，世界上有40多个国家对农业大灾风险分散机制进行了比较成功的探索和实践，较为典型的有美国、德国和日本。

　　美国是目前世界上农业保险大灾风险机制比较健全的国家之一，其农业大灾的风险管理源于“特别灾害救助计划”。1994年美国国会通过了《农作物保险改革法》，随着农业大灾保险机制的不断完善和发展，包括应急准备金债券、举债股票、巨灾债券等各种农业风险衍生产品在内的“农业巨灾证券化”风险分散管理模式不断建立和完善，对于分散农业大灾风险起到了至关重要的作用。

　　德国采用的是“以市场为主导、政府少干预”的市场化农业保险风险分散运作模式。在农户自愿投保的基础上，由经营农业保险的各家商业保险公司针对农户不同需求开展农业保险。同时对农业大灾保险进行特殊管理，设立专业的农业大灾风险管理部门，将农业大灾风险保险进行再保险。

　　日本农业大灾风险管理的法律法规体系比较健全。早在1928年就颁布了第一部《农业保险法》，现行的农业保险执行的是《农业灾害补偿办法》。同时，日本的农业保险大灾风险防范体系也比较健全，由农业共济组合、农业共济组合联合会和政府农业保险机构三部分组成，采用典型的农业保险原保险与再保险相结合的机制进行农业大灾风险分散管理。

　　国内实践经验。目前，我国部分地区结合自身情况，进行了农业保险大灾风险分散机制建设的有效探索和实践。其中上海模式最具代表性。

　　上海市政府于2014年颁布实施了《上海市农业保险大灾（巨灾）风险分散机制暂行办法》。该《办法》规定，每一年度内的政策性农业保险业务，其赔付率在90%以下的损失部分，由承担农险业务的保险企业自行承担；赔付率在90%至150%的损失部分，由保险企业以再保险的方式分散风险；赔付率超过150%以上的损失部分，由保险企业用对应随时区间内的再保险赔款的摊回部分以及农业保险大灾风险准备金分散和承担。同时，《办法》还要求保险企业按照国家有关规定提取农业大灾风险准备金，并鼓励其购买商业再保险，对再保险保费予以补贴，将财政补贴由“补机构”变为“补业务”。