党的十八届三中全会《决定》明确要求，“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”。这实际上提出了两个既相互关联又有所不同的改革任务：一是宅基地制度改革，核心是保障农户对宅基地的用益物权，焦点在于是否在已经赋予其“占有、使用”权能的基础上，进一步赋予其“收益”的权能、有限度地赋予其“处分”的权能；二是住房财产权制度改革，核心是扩大交易半径、从集体经济组织内部流转扩大到更大范围内流转，焦点在于是否将城镇居民纳入受让人范围。由于房地难以分离，完成这两项改革任务，必须以宅基地产权重构为基础。

　　二、落实集体所有权

　　宅基地所有权归农民集体所有，自1962年以来在法律和政策层面是清晰的。但在集体经济组织成员免费拥有长期占有、使用权的制度安排下，集体所有权的权能已很微弱。面对“一户多宅”、超标准占用、自发流转等侵权行为，集体经济组织作为土地所有者往往束手无策。在扩大农民住房财产权和宅基地使用权权能、农村人口结构变动加快、住房流转交易发生概率上升的背景下，有必要明确和落实宅基地所有权权能。

　　一是进一步明确集体经济组织在占有方面的权能。宅基地集体所有权的占有权能，主要体现在集体可以排他性地收回宅基地。但对什么情形下集体经济组织有权收回宅基地，在国家法律和政策层面缺乏系统、明确的规定。1982年国务院发布的《村镇建房用地管理条例》规定，社员迁居并拆除房屋后腾出的宅基地，由生产队收回。1986年颁布的《土地管理法》废除了这个条例，并规定“因撤销、迁移等原因而停止使用土地的”，“农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权”。1990年国务院批转的《国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作的请示》提出，“对已经‘农转非’的人员，要适时核减宅基地面积”，但宅基地的分配是以家庭为单位，这一要求缺乏可操作性。1995年国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》提出，“非农业户口居民(含华侨)原在农村的宅基地、房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用权由集体收回”；“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定宅基地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回”。各地也提出了集体经济组织无偿收回宅基地的特定情形。应在梳理国家和地方现有规定的基础上，合理界定、适度强化集体经济组织收回宅基地的权利。

　　二是进一步明确集体经济组织在使用方面的权能。在城镇规划区内，应提倡集体经济组织按城镇建设规划，统一利用集体土地建设住房，分配给符合条件的本集体经济组织成员。在有条件的农村地区，也应探索集体经济组织统规统建，以替代分户建房的传统做法。

　　三是进一步明确集体经济组织在收益方面的权能。宅基地在集体经济组织成员占有和使用时，集体经济组织不宜收取土地使用费。但鉴于宅基地使用权是无偿取得的，在宅基地使用权产生流转收益时，集体经济组织作为所有者应参与收益分配：在宅基地被依法征收时，房屋补偿款归农户所有，土地补偿款应在集体与农户之间进行合理分割；在宅基地使用权随住房财产权流转给非本集体经济组织成员时，应允许集体经济组织向出让人或受让人收取一定的宅基地有偿使用费；在宅基地使用权直接流转交易给非本集体经济组织成员时，集体经济组织应参与土地转让收入分配。

　　三、划断农户成员权

　　集体经济组织成员只要符合分户条件就可以免费申请宅基地的制度安排，在一定的历史条件下有其合理的一面。但这实际上是新分得宅基地的成员侵占其他未新分宅基地成员的土地财产权。长期占有和使用宅基地、没有明确的使用年限，既与农村人口变化的大趋势不吻合，也不利于城乡土地使用权利制度的统一。在宅基地的财产价值日益彰显的新背景下，继续实行这种制度既不公平，也不利于提高土地资源利用效率。应选取一个时点，划断农户成员权，在赋予集体经济组织成员70年的宅基地使用权的基础上，实行宅基地使用权“生不增、死不减，入不增、出不减”。实行这种改革的社会风险是可控的：从人口净流入的城中村、城郊村来看，多数地方事实上已多年没有再分配宅基地，很多地方规定城镇规划区内停止分配宅基地，这些地方今后不再分配宅基地不会引发新的社会矛盾；从人口净流出的一般农村来看，房屋空置率较高，新分户家庭的居住问题可以通过村内房屋和宅基地流转解决；从计划生育政策来看，今后符合新分户条件的家庭不会很多，如果允许超生家庭新分宅基地，对遵守计划生育政策的家庭不公平。如果短期难以形成共识，可先在城郊地区试行划断农户成员权的改革。