【核心提示】有的地区在开展城乡统筹试验时，提出对农村集体土地等资源资产要向作为农村集体经济组织成员的农民确实权、颁铁证。关于征地补偿款，采取“征谁补谁”政策。但是在分配征地补偿收入时，存在农户土地确权证失效问题，一些农民依据现有法律要求在集体经济组织内部全体成员中平分补偿款，最终其利益诉求得以实现。

　　农村集体农用地成员权与用益物权之间的矛盾

　　十八届三中全会《决定》提出：“稳定农村土地承包关系并保持长久不变。”有的地区在开展城乡统筹试验时，提出对农村集体土地等资源资产要向作为农村集体经济组织成员的农民确实权、颁铁证。关于征地补偿款，采取“征谁补谁”政策。但是在分配征地补偿收入时，存在农户土地确权证失效问题，一些农民依据现有法律要求在集体经济组织内部全体成员中平分补偿款，最终其利益诉求得以实现。北京市政府也规定，“当遇到国家建设征地时，无论是农户承包地、村民宅基地、集体建设用地等土地补偿款，均应当按照征地方案确定时的集体经济组织成员平均分配或者平均量化”。

　　确权面临制度上的瓶颈，确完了也可能会被翻盘。“铁证不铁”说明了什么？这折射出法律之间的矛盾以及法律与政策之间的矛盾。《物权法》第59条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”；《农村土地承包法》第五条也规定了成员的权利。上述法律规定涉及的是农民对农地的成员权，其中隐含的是“天赋地权”的思想，是一种个人权利，随着成员的离开或去世，这种权利就消亡。十七届三中全会《决定》提出：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”； 《农村土地承包法》的第26条规定：“承包期内，发包方不得收回承包地。”第27条规定：“承包期内，发包方不得调整承包地。”第32条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”上述法律规定涉及的是农民对农地的用益物权，其中隐含的是“生不增、死不减”的财产权利原则。在实践中个人权利与财产权利必然会出现冲突，两种权利的诉求都可以找到法律依据。

　　要解决个人权利与财产权利之间的矛盾，一种可供探讨的改革思路，是将农村集体经济组织的单个成员权利转化为以农户为单位的成员权利，将集体经济组织农户成员对该组织土地承包经营权和其他集体资产的权利固化到某一个时点，使成员权与财产权利相统一。在具体操作中，涉及到确权中的土地调整问题。长久不变，我们认为应该是跨越承包期限的长久不变。但起点在哪里？确权的土地是农户在二轮承包中获得的土地还是经过调整的土地？在确定起点之前是否还可以调整？一些地方的试验是，在确权过程中，在充分尊重群众意愿的基础上，将土地调整、如何调整等交由群众讨论解决，坚持“大稳定小调整”，在承包地实测确权后，实行“增人不增地、减人不减地”，以户为单位承包经营权长久不变。外嫁女、入赘婿、新生儿等成员变动问题在户内自己解决，承包经营权的纠纷由个人与集体之间的行政性纠纷转变为家庭内部财产权的民事纠纷，无论以后人口如何变化都不再调整土地。农户对其土地承包经营权在何等条件下有处置和转让的权利则由法律来决定。

　　中国农村现有2亿多小农户，有近2.7亿的农村劳动力的主要就业渠道不是农业，他们赖以生存的主要生产资料不是土地。当前在农村，来自土地的农业收入在总收入中的比重持续下降，土地的生活保障功能逐渐弱化，人们已逐渐接受了“死不减，生不增”，跨越承包期限实现“长久不变”已具备了一定的条件，有可能将土地从“公平”功能转为“效率”功能。但这种探索已突破了农村土地承包法的框架，必须有农村土地承包法和相应法令修订的跟进。

　　集体农用地确权、确股与确地之间的关系

　　确权是赋能的前提。对承包地行使处置权能的前提是要有明晰的产权，体现在：产权对象明确，即承包地确定；产权权利人明确，一权一主。但在现实中，有地没证（没有办理或没有发放承包经营权权证）、有证没地（地已被非法转为其他用途）、证实不符（权证所载面积与实际面积不一致）等情况非常普遍。因此，赋予承包地处置权能改革的基础是承包地确权，厘清承包地上存在的不清晰的权利关系，实现承包经营权证、地块、面积明确到户，固化承包地权利并长久不变。