没有法律的认可和支持，农地抵押贷款就是无根之萍、空中楼阁；不同形式的探索和创新，只能是暂时性的治标之策，难以获得长久的生命力。只有在立法上明确农地的抵押权，才能从根本上摆脱困境。

　　困境二：配套措施不健全导致农地抵押贷款基础不稳

　　农地陷入评估难、变现难、抵押难的“三难”境地，其主要原因就是相关制度机制不健全。

　　——土地流转不规范。土地流转是现代农业规模化和农地抵押贷款的内在需求。农村土地存在单户农民占有量少、地块零散、种地效益低等现实问题，只有通过土地流转开展规模化经营，才能提高土地收益，降低融资的交易成本和风险。其实，土地经营权流转自家庭承包推行以来，一些农民都在自发进行着，国家自2003年正式开展土地流转试点，由于具体操作制度不完善，流转不规范的问题日益突出。一是土地纠纷隐患多。一些地方在没有做好确权登记颁证的前提下，先稀里糊涂流转起来再说；大多数农户之间的土地流转采取口头协议的形式；有的乡村集体经济组织未经农户同意，擅自将土地流转给第三方经营。这些都为以后的土地纠纷埋下了难以解决的隐患。二是没有农地经营的准入条件限制，谁都可以圈地，过快过急地推进流转，使土地过度向企业集中，不只效益可能下降，还会随时发生来自自然、市场、金融等方面的风险。三是非粮化现象严重。一些大户圈占土地后，主要从事苗木花卉蔬菜等经济作物生产，粮食安全问题难以保障。四是政策集中向大户倾斜，小农户被边缘化。我国2.2亿农户中，目前参与流转的仅占20%左右。五是一些地方以土地流转比例和规模论英雄，逼使基层干部采取多种方式诱导推进，违背了农民的真实意愿。六是土地流转价格是土地承包经营权价值的市场表现，目前主要由政府或大户及企业以强势的面目与弱势分散农户协商，存在人为刻意压低定价的操作空间，极易损害农民正当权益。

　　——农地抵押服务体系不健全。农村各类社会组织发育不全，服务能力不强，不能有效地为农地抵押贷款创造便利条件。农民专业合作组织是农民“自己的组织”，不仅有利于推进土地规模化经营，也可以进一步发展成为与金融机构合作的平台。目前，我国已建立了80多万家农民专业合作组织，但由于生存空间和发展潜力小，总体上仍处于生而不长、存而不活、发展不足、作用有限的状态，呈现出无组织化（大多数农民尚未参加任何组织）、弱组织化（大多数农民组织自我服务能力不强）、被组织化（大多数农民组织由离任干部或企业负责人主事）三个显着特点，内部组织不规范，合作成效不明显，凝聚力不强。同时，农村土地流转中介机构、土地抵押机构和评价机构缺失，没有形成科学的农地评估定价机制和评估体系，也很难较好地为农村土地流转提供交易信息、供需状况、开展联系与沟通等各类服务。

　　——农村社会保障机制不完善。农村土地担负着生产、生活和社会保障等多重功能，一直是农民最基本的生产资料和生活收入的重要来源，也是最后的生活保障。社会保障作为国家的一项基本经济制度，是经济社会发展的“稳定器”和“安全网”。然而，在很长一段时间内，我国的社会保障制度却成为加剧贫富差距、凸显城乡分割格局的重要载体。目前，对于城镇职工，我国已经建立起一套保障水平和完善程度都相当高的社会保障体系，五大社会保险（养老、医疗、失业、工伤和生育）的相关制度已全部出台并付诸实施，城镇居民最低生活保障制度基本实现了“应保尽保”，经济适用房和廉租房等住房保障制度全面推开。但是，在广大农村，社会养老保险制度仍需完善，农村低保和新型农村合作医疗也有待进一步提标扩面，农民主要还是依靠家庭和土地保障。与城镇职工享有的“五险一金”相比，土地仍然是农民最基本的社会保障。农民视土地为命根子，即使在进城务工、脱离农业生产后，宁愿将土地弃耕抛荒也不愿流转。同时，“盖房结婚生子”是农村的传统，也是大多数农民的固有情结，“一户一宅”是他们的基本生存需求，更让农民不会轻易将宅基地和住房拿来作抵押。

　　任何事物都不是孤立存在，总是与其它事物相互联系、相互促进或者相互制约的。