资金短缺一直是制约农村发展的瓶颈。农地（包括土地承包经营权、宅基地和农房，以下同）是农民最基本的生产资料和重要财产，以农地作抵押进行融资，让静态的土地“流”起来，使沉睡的资源“活”起来，是拓宽农村金融供给渠道、破解农村资金短缺难题的有效途径。

　　我国农地金融制度最早在贵州省湄潭县试行，在中央和地方资金、政策的支持下，该县于1988年成立土地金融公司，向土地经营者发放农地使用权抵押信贷，1997年因乡镇企业破产倒闭形成大量资金沉淀，亏损严重而被撤销。随后，全国一些地方按照“依法、自愿、有偿”的原则，以股份合作、转包、承租、转让等方式流转土地承包经营权。“八仙过海”、各显奇招的农村土地制度变革，为农村金融改革提出了新的要求，也创造了有利条件。2010年，央行、银监会、证监会、保监会“一行三会”联合发出指导意见，要求在全国范围内推进农村金融产品和服务方式创新，探索开展农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款业务。重庆、山东、广东等地积极试行，比较典型的是东莞农村商业银行的宅基贷和重庆农商行推出的农村居民房屋、农村土地承包经营权、林权抵押贷款。2013年2月，银监会就农村金融服务工作发文称，支持在法律关系明确地区探索开展农村土地承包经营权、宅基地、农房等抵（质）押贷款业务。党的十八届三中全会指出：“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵、担保，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。”“保障宅基地的用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入的渠道”。农地抵押贷款虽然经过了多年的实践探索，也有国家的相关政策支持，但由于在法律法规、制度机制、具体操作等诸多方面仍然深陷困境，时至今日，还缺乏突破性进展。

　　困境一：法律障碍导致农地抵押贷款“先天不足”

　　抵（质）押物缺失始终是农民贷款的最大难题。农民手中最值钱的农村土地承包经营权、宅基地和农房，囿于法律限制难以充当抵（质）押物。首先，农地所有权不仅在法律上不明晰，在具体运作中界限和范围也较为模糊。《宪法》第10条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”《土地管理法》第8条重申了这一规定，并在第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”依据上述规定，集体土地可以归村级组织、乡（镇）或村民小组所有。实践中，土地集体所有者在不同情况下态度各不相同：如果有收益，则争当所有者；如果要投入，则谁也不愿当。由于乡村自治发展还不十分规范，村委会自治职能与政治经济职能不分，不能完全代表农民集体利益，甚至侵犯农民土地权益，从而抑制了土地有偿承包和有偿转让，导致农地流转市场发育不良等诸多问题。其次，相关法律法规对农地抵押实行严格限制。《物权法》第125条和第152条分别规定：“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利。”“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利。”土地承包经营权和宅基地使用权作为用益物权，也是农民作为农村集体经济组织成员的权利体现。农民对承包土地没有处分权，对宅基地既没有处分权，也没有收益权。同时，《物权法》第184条和《担保法》第37条都明确规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得设定抵押。”农地抵押贷款面临着难以逾越的“法律底线”。第三，《土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”集体所有，村民使用；一户一宅，限制面积；福利分配、长期使用；限制权能，无偿收回。这些规定使宅基地和农房抵押在实践中既缺乏可操作性，也增大了社会风险度。