对策与建议

　　（一）创村土地管理制度。一是要明确所有权。基本农田通过承包经营方式实现所有权，或采用股份制形式组织农业生产经营，最终实现农场化、公司化；未利用地可以采用承包、租赁、拍卖等方式行使所有权；农村建设用地可以采用出卖、租赁、作价入股等形式实现土地所有权；宅基地采用出卖、租赁方式行使集体土地所有权；为公共利益国家征收土地，通过市场化价格强制交易实现集体土地所有权。二是要锁定承包权。在很多地方，由于大量农村人口的外出，特别是一些城中村、园中村、城郊村，确权确地一直没有落实，影响了农村社会稳定。三是要放活经营权。要建立农村土地流转的价格体系、农村土地承包经营权流转市场交易体系，完善农民的社会保障体系，实现农民土地承包经营权的货币化流动，以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，让土地在农民、农业、农村之间进行经营性流动。这样既有利于提高农业效益，更重要的是农民获得稳定的基本农田收益而珍惜土地，调动农民保护基本农田的积极性。

　　（二）创新耕地保护责任共担机制。政府在耕地保护中应承担主导责任，农民应承担参与责任，企业应承担节地责任，努力构建“大家管、大家用、大家负责”的全社会的共同责任机制。政府是耕地保护的行政责任主体，对本区域耕地保有量负总责，要将耕地保护责任纳入各级政府年度综合目标考核，像计划生育政策一样，实行基本农田保护党政领导一票否决制。

　　（三）创新土地的市场调节机制。要按照统筹城乡发展和区域协调发展的高度，建立统一的城乡土地市场，对两个产权的土地资源用市场机制来配置，让农村的建设用地可以享受到与国有土地平等的权益。在“坚决控制城乡建设用地总规模”的要求下，盘活地方存量土地成为节约用地的一个途径。要加快建设农地交易市场，改变城乡，商业、工业、农业，城郊和非城郊，发达地区和欠发达地区的现有土地资源均势，激励地方充分结合本地实际发展所有能够致富农民的产业，推动各地农业和非农业建设用地资源向资本转变。

　　（四）创新耕地保护的进退机制。保护基本农田，既要激活现有土地存量，又要挖掘土地增量，还要提高土地质量，实现保护耕地与保障发展的统一。一是拓展土地发展空间。要加大土地复垦力度，把砖瓦窑场、“空心村”治理和工矿废弃地整治工作作为强化耕地保护、保障经济发展的一项重要措施，拓展建设用地空间，破解土地制约“瓶颈”，实现保护资源与保障发展“双赢”。要切实加强农村宅基地管理，引导农民集中居住，禁止超标准占地建房，规范农村闲置宅基地合理流转，提高农村宅基地的利用效率。二是提高耕地保护质量。要进一步加大项目推进力度，特别向基本农田保护面积大、粮食主产区进行倾斜，实行连片开发、整体推进。可以借鉴血防综合治理“整县推进”和仙洪村建设试验区跨县市连片推进的成功经验，实行国土整治整县整市推进，达到整治一片、受益一方的效果。三是提高土地利用水平。要大力推广“居住向城镇集中、耕地向规模集中、工业向园区集中”的“三集中”模式，实现土地的集约节约经营，提高土地利用效率。洪湖市螺山镇中原村结合迁村腾地项目，减少9个自然墩台，净增耕地130亩。建立节约集约用地机制，将节约集约用地评价结果纳入各级干部考核内容。

　　（五）创新利益激励补偿机制。一是设立耕地保护基金。借鉴成都市和苏州市的做法，但成都、苏州两市属较发达地区，有富余财力设立耕地保护基金，这对于本身财政十分困难的粮食主产区而言，是难以实施的。鉴于耕地保护任务重的地方大多是粮食主产区，且地方财政穷，建议国家比照奖励粮食主产区的政策，对主要耕地保护区以财政转移支付形式帮助设立耕地保护基金。二是建立耕地保护补偿机制。应按照“以工补农、以城带乡”的机制，建立耕地保护补偿机制。一方面，以国家土地整理、高产农田建设等项目形式实施工程类补偿。另一方面，建立区域补偿机制，由经济发达地区对耕地保护贡献大的欠发达地区实施经济补偿。可以按照农民耕地面积的多少，对农民和农村集体管护基本农田给予补贴和奖励，真正让基本农田保护区的政府和农民得到相应实惠。三是设立农地市场交易调节税。农地市场交易调节税的重要手段是税率。在货币补贴不能有效制止耕地减少的条件下，国家可以利用农地市场交易调节税治理耕地及非农和农业建设用地交易的可能市场失灵，同时农地市场交易调节税的收入可以满足国家购买农民耕地保护权的货币补贴支出和筹措耕地保护基金。四是完善征地补偿机制。一方面，要严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围。另一方面，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，提高征地补偿标准，体现农民财产权益。在规划确定的相同区片内，征地采取统一标准补偿农民，不随项目性质不同而有差异。