湖北省荆州市在基本农田保护方面做出了一些探索，取得了明显成效，但是面对城乡统筹发展、土地供求矛盾日益凸显的新形势新任务，基本农田保护也还面临一些困惑与问题。

　　发展中面临的问题

　　荆州22年来的基本农田保护工作，积累了一些经验。但在推进地方发展过程中，不可避免地遇到一些矛盾与问题，令地方政府与基层干部群众感到困惑，突出反映在三个方面的矛盾。

　　（一）保护基本农田与发展地方经济的矛盾。土地是经济社会发展的基础，工业化、城市化是衡量一个地方发展程度的重要标志。在推进工业化、城市化以及交通、水利、能源等重大基础设施建设的过程中，不可避免的占用基本农田，由此形成了突出的土地供需矛盾。一方面，随着经济社会的持续快速发展，经济发展对土地需求持续增长，基本农田保护政策成为经济发展用地与城镇扩张的瓶颈；另一方面，由于工业化、城市化的推进和一批基础设施项目的建设，农地被不断地占用，耕地保护面临的压力越来越大。这样出现了基本农田保护越好的地方，工业化、城市化的发展就越缓慢，对地方经济发展的影响和制约就越大。基层党委政府往往陷入执行基本国策与发展地方经济左右为难的境地。有些地方甚至流行一种“保护耕地就是保护落后”的说法。

　　（二）保护基本农田与地方政府利益的矛盾。由于基本农田保护是强制的义务，但这种义务带来的权利很少，耕地保护的责任和利益不对等。由于城乡二元结构的存在，从事第二、三产业的收入比从事第一产业的收入高很多，而且第二、三产业提供的税收高得多，从经济发展、既得利益以及政绩角度来看，基层政府为了获取更多的利益，往往更趋向于发展第二、三产业。

　　（三）保护基本农田与促进农民增收的矛盾。保护基本农田的根本目的是保障国家粮食安全，农民是最现实利益的追求者。作为耕地保护直接主体的农民，长期以来从耕地上获取的收益相当微薄，挫伤了农民的积极性。在当前粮食比较效益仍然较低的情况下，受经济利益的驱动，很多农民为了增加收入，将耕地自发改成其他用途，如将耕地用来种植效益更高的速生丰产林、花卉苗木，或进行畜禽养殖，或挖塘养鱼、发展观光农业等；有的干脆将农田转包后外出务工经商；有的甚至附和企业违法占地，实现“一夜暴富”。据统计，利用基本农田发展水产、蔬菜、花卉苗木等，对比种粮效益至少可增加2～5倍。

　　面临的新形势新特点

　　（一）工业化、城市化步伐的加快，对基本农田保护提出了新挑战。我国正处于全面建设小康社会的关键时期和城镇化、工业化快速发展阶段，推进城乡统筹和区域一体化发展、建设社会主义村、现代农业发展和生态建设等，都不可避免地占用部分耕地。但是，耕地后备资源少，生态环境约束大，制约了我国耕地资源补充的能力，农用地特别是耕地保护面临更加严峻的形势。近年来，一些地方为了追求经济利益，不惜以基本农田换项目、换资金、换税收，以浪费土地等资源为代价追求地方经济快速增长成为普遍现象。由于过多征占耕地，使部分农民失去了土地，成为种田无地、就业无岗、社保无份的“三无人员”。

　　（二）农村规模经营力度的加大，基本农田保护面临新问题。农村规模经营已成为农村发展不可逆转的潮流。农民在实施规模化经营的同时，追求农业比较效益的最大化，更多农民选择在基本农田里植树、发展果蔬花卉，甚至建设专门的养殖小区、农业观光园、农家乐等项目，在一定程度上影响了国家粮食安全。尽管国家出台了“五不准”等政策，但是，农民增收的愿望和地方政府出政绩的愿望是无法控制的。随着大量农业人口的流转，耕地对农民的保障作用会进一步减弱，农民对耕地的依附程度降低，一家一户的基本农田保护责任将更难落实。

　　（三）国家支农惠农政策的实施，为基本农田保护指明了新方向。现在我国已进入统筹城乡发展的新阶段，工业反哺农业、城市支持农村的力度不断加大。近年来，由于免除农业税、加大粮食补贴力度等一系列支农惠农政策的激励，农民种粮的积极性空前高涨。这一政策值得在基本农田保护中借鉴并予以推广。但是，这些政策均是以计税面积为依据，而很多基本农田以及土地整理后的新增耕地因为不属计税面积而未享受到这些政策补贴，影响了部分农民发展粮食、保护基本农田的积极性。比如，江陵县实有耕地面积98万亩，而计税面积只有46万亩，另有一半以上面积因未纳入计税面积而未享受到补贴。