土地改革是中国启动经济转型、推动新型城镇化，开启新一轮制度红利的中心环节和关键挑战。建设统一开放、竞争有序的市场体系，使市场在资源配置中起决定性作用的基石之一即是建立城乡统一的建设用地市场，最终实现农村集体经营性用地与国有土地同等入市、同权同价。

　　一、背景条件：土地改革为何势在必行？

　　中国的现行土地制度在世界上是最为独特、最为复杂的制度。这套体系的核心内容可以概括为三点：二元分割、政府垄断和非市场化配置。

　　第一，所谓二元分割是指城市和农村是完全分离的，采取了完全不同的两种所有制制度。城市土地属于国有，地方政府享有建设用地的处置权，出让权和收益权。农村土地则是农民集体拥有农地农用时的土地使用权、收益权和转让权，但是在农地转为非农用时，农民的土地权利在获得原用途的若干倍数补偿后即告丧失。

　　第二，所谓政府垄断是指城市土地市场的供给是由地方政府通过征收农地而独家垄断。并依据不同的土地使用用途，采取不同的土地出让方式，主要形式有三种：（1）经营性用地是实行“招拍挂”的形式入市；政府以公共目的使用的土地通过“划拨”的形式入市；工业用地在2004年之前是以“协议”的形式出让，2004年之后名义上是采取“招拍挂”的形式出让，但事实上还基本是根据成本价格出让。

　　第三，所谓非市场化配置是指耕地占用实行审批制度， 为确保粮食安全，中国实施了最严格的耕地保护制度，通过计划手段保护18亿亩耕地红线。建设用地的供给则实施严格的指标控制，即按照土地利用总规划（规划期为15年）、城市总体规划（规划期为10年）、城市新增建设用地规划（规划期为1年），确定土地供应和利用计划，并严格按照计划征收、储备土地，最终通过不同方式实现土地的供应出让。

　　由于中国土地所有权和产权制度的二元分离，这使得中国的土地市场也是分离的。农用地市场和城市建设用地市场是完全不同两个概念。这种城乡二元分割格局是中国土地制度的核心症结，也是一系列问题的根源。这些问题日益成为制约中国经济转型和实现人口城镇化的突出矛盾，这集中表现在三个方面：

　　第一是城中村的法外不集约利用。中国城乡结合部地区的土地是当前土地使用效率最为低下，但有面临法律冲突最为剧烈的地段。按目前的制度安排，城市土地是国有的，农村土地属于集体所有，但是在城乡结合部地区的广大土地，是在城市范围内，而又属于集体所有。这些土地按照宪法规定，应该收回国有，但政府又拿不出那么多钱来征地。

　　第二是工业用地的利用效率低下。目前，中国城市中工业用地占比过高，既未实现集约利用，又挤占城市宜居空间。

　　第三是过度依赖土地财政所带来的金融风险。中国地方政府进行的城市建设的融资是依靠于土地抵押和政府信用。在2013-2015年间，是政府土地抵押贷款的还款高峰期，土地出让金的收入甚至成为了地方政府偿债的资金来源，宏观经济波动所造成的低价下降和购地减少会造成政府偿债能力的迅速降低。

　　因此，考虑到这些突出的问题，某种程度上，中国现行的土地制度的可持续性已经变弱，处于不改不行的地步，需要在改革上给予优先的考虑和安排。

　　二、改革思路：市场化是土地改革的主线索

　　仔细梳理十八届三中全会关于土地改革的总体部署，可以发现，使市场在土地要素的配置中发挥决定性作用是一条贯穿土地改革的主线索，围绕这个线索，也可将土地改革的内容用三个关键词加以概括：市场化、收益分配、分类处置。

　　第一是市场化。这表现在几个层面：（1）在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。（2）缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。（3）稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。突破性提出赋予承包经营权的抵押和担保功能，这意味着农村耕地的资产和融资功能首次被决策层认可。