28日，国务院常务会议上，讨论通过了《中华人民共和国土地管理法修正案(草案)》。草案对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改,草案将提请全国人大常委会审议。这也被认为是土地改革即将提速的一个信号。

    “这个过程我们还可以进一步观察。征地制度改革确实非常必要，而且整个农村土地制度的改革也是非常必要的。”中央农村工作小组副组长、办公室主任陈锡文今天在2013《财经》年会上对此评价道。他说，对中国的征地制度，社会上的看法比较多，一个最重要的方面是对农民的权益保障不够，这是将来土地制度改革必须认真研究和改善的。第二个方面是，现行的土地制度对于土地的“农业转为非农业使用”约束机制不强，土地一方面大量征用，另一方面效率不高。第三，为了推进城镇化，在征地的机制方面衍生出来的一些东西，导致地方政府乃至企业偏离正常轨道，土地财政等问题由此出现。

    国土资源部副部长胡存智表示，“十八大报告提出，要优化国土空间开发的格局，推动城镇化，建设美丽家园，其中就有很重要的城镇化战略和布局问题。这里面关系到大中小城市的协调发展，以及城镇布局、美丽家园的建设，生产、生活和生态空间的合理安排，都与土地管理制度密切相关。土地管理制度要作出改革和变化。”

    征地制度背后是政府经营土地的制度

    城镇化进程中，土地城镇化的速度明显快于人口城镇化的速度。陈锡文用一组数字来说明其中存在的问题：1980年，我国城市建成区的总规模大约5000平方公里，到2010年城市建成区的总规模已经扩大到4.6万平方公里，也就是城市建成区的总规模扩大了8.2倍。但是城镇人口按照现有的统计口径，1980年是1.9亿多人，不到两亿人，2010年是6.7亿人，大约增加了2.5倍。

    陈锡文认为，土地城市化快于人口城市化的一个重要原因是快速征地，由此也带来了很多问题。比如不同用途的土地的出让价格差别非常大。按照国土部公布的数据，今年上半年，全国商业和经营性服务业用地平均价格是每平方米5700多元，每平方米住宅用地的价格是4500多元，每平方米的工业用地的价格是659元。这样一种价格机制，导致工业用地增长的数量非常大，而效率相对较低。“现在来看，供地的总量中，年度大约40%左右的土地是出让给工业企业用的，而它的地价又最低。当然我们不可能要求工业用地价格和住宅、商业用地价格一样高，但是过低就会产生很多问题。工业用地的浪费现象非常严重，这需要我们反思。”

    “征地制度背后是政府经营土地的制度。”在中国土地学会副理事长黄小虎看来，“征地制度与政府经营土地制度是表里的关系。我们讲保护耕地，就是保护我们的生命线。讲了20多年了，保护住了吗？不是我们做这个工作的人不努力，是因为地方政府经营土地要讲成本，肯定是征地有钱，用存量土地要花钱，而且成本高。所以，无一例外，这些年来，城市的发展都走了一条外延扩张的路子，耕地难以得到有效保护。政府经营土地制度不改，保护耕地只不过是一句空话。”

    为此，他强调，土地改革，第一要改革土地管理与土地经营集于一身的体制，把土地经营职能从管理部门分解出去。第二要区别对待，分步推进，逐步构建城乡统一的建设用地市场。他说，“中央的指导思想早已经明确，十七届三中全会就已经提出来，要逐步构建城乡统一的土地市场。在这个精神的指引下，各地方进行了大量的实验探索，比如成都的统筹城乡发展经验，广东的三旧改造经验，北京的50个城中村改造的经验，都已经突破了现行制度的束缚。改革的条件已经具备，时机已经成熟，不应该再拖了。国家层面的改革应尽快出台。”

    燕京华侨大学校长华生强调，“要保证土地改革方向正确，取得实际效果，关键是要明确土地制度改革主要的受益主体究竟是谁”。他认为，这个受益的改革主体主要应该是移居城市的外来人口，首先是农民工和农民工家属。土地制度改革不是给城中心和城郊的已经很好的农民继续锦上添花，也不能成为开发商的盛宴，更不是为了城市的各界精英在城郊的别墅、庄园，能够借机取得合法产权证，甚至进一步多搞一些庄园。“土地制度改革的受益主体必须是农民工及家属等外来人口，偏离这条主线就一定会出大问题。”