民以食为天，国以农为本。自古以来，农业丰收则天下安稳。农业在经济学中归为第一产业，是其他产业发展的基础，更是国家的命脉。农业保险制度是 市场经济环境下，国家为保障农民和弱质产业而建立的公共保险制度。当今世界各国支持农业发展的历史证明，通过农业保险保障、促进农业发展是行之有效的办 法。

　　早在2007年，我国立法机关就曾将农业保险条例提上议事日程，然而由于当时农业保险试点工作尚在初始阶段，有关方面对立法时机有意见分歧，农 业保险立法工作未能取得实质性进展。近年来，伴随着农业保险的快速发展，立法缺失的问题逐步暴露且日益突出，加之各方面对农业保险立法迫切性和必要性认识 的日趋统一，制定并出台农业保险条例的条件也随之成熟。

　　值得强调的是，农业保险是世界性难题，规范难题的立法过程势必充满艰难和挑战。面对纷繁复杂的关系，不要指望通过一次立法解决所有的问题，要本着先易后难、求同存异、急事先定的工作思路优先解决当前急需解决的问题。

　　从国外的情况看，农业保险有四种不同模式：一是政府主办的国有化模式。该模式的特点是一切由国家大包大揽，由国有公司独营。目前加拿大和菲律宾 适用该模式。二是政府扶持的商业模式。该模式的特点是政府提供补贴，生产者缴纳一些保费，保险公司承担一定风险。如印度、意大利等国。三是政府支持下的国 有化—商业化混合模式。其特点是私有保险公司在享受优惠政策的情况下，可从事农业保险。如巴西、美国等。四是政府支持下的互助合作化模式。如日本、法国 等。

　　我国农业保险的性质属政策性保险还是普通商业保险，长期以来一直有不同意见。一种意见认为，我国《农业法》第46条明确规定，国家逐步建立和完 善政策性农业保险制度。农业保险属政策性保险，因其绝大部分资金来源于各级政府补贴，国家承担所有的风险，有利于提高农民从事农业的积极性。有人甚至提出 要成立国家政策性农业保险公司，专门从事政策性农业保险，其风险全由国家财政承担，从而确保农业的风险损失得到切实赔偿。另一种意见则认为，农业保险应是 由各级政府补贴的普通商业保险，农民自愿保险、政府提供补贴、公司商业运作。这样既实惠了农民，促进了农业发展，又考虑到了财政的实际承受能力，同时也调 动了保险公司经营的积极性，有望形成多赢的结果。反之，若将其定义为政策性保险，成立专门的政策性农业保险公司经营，机构的成立本身就要增加大量成本，并 且从其他政策性金融机构运营的实践看，大多不够理想。

　　对比两种意见，笔者认为，农业保险通常有两大特点，即国家对风险兜底和具有强制性。我国目前各地运行的农业保险，都不具有这两种特性。如果将现 有的商业公司经营的农险业务定义为政策性业务，则在财务上很难做到真正的单独核算，如果将其作为商业保险，则各种关系清晰明了，便于监管，更符合我国国 情。

　　在明确了农业保险的性质之后，有关农业保险的范围问题也是立法中必须予以关注的重点所在。农业通常是指通过培育动植物生产食品及工业原料的产 业，但农业保险中的“农业”和通常农业的内涵和外延有所区别。根据我国《保险法》第186条规定，国家支持发展为农业生产服务的保险事业。为农业生产服务 的保险，有广义和狭义的理解，狭义的农业保险包括保障种植业、畜牧业、渔业等农业产业的生产风险；广义的农业保险范围，除狭义农业保险范围外，还包括与农 民生活、农村活动相关的享受政策支持的其他保险业务，如农房保险、农机具保险等。考虑到我国农业保险起步较晚，先将保险范围定在狭义的农业保险上比较稳 妥，经过一段时间实践，待条件成熟时，再逐步扩大，但在立法上应预留调整空间。

　　此外，如何确定农业保险的经营模式和原则，这也关系到农业保险的健康发展，关系到国家的支农惠农政策能否落实。即便在立法当中排除农业保险的 “政策性”，农业保险依旧应与其他商业保险有所区别，其经营模式和原则应是“国家支持引导、农民自愿投保、公司自主经营、政府严加监管。”

　　这里的“国家支持”，是指立法中应当明确规定，各级财政应制定财政补贴政策，将其纳入年度预算并及时拨付。有必要说明的是，国家通过立法规定补 贴农业保险是世界各国通例。从我国目前的实际情况来看，各级财政保费补贴为70%左右。此外，针对农业保险制定相应的税收优惠政策，各国均有此类规定。美 国《联邦农作物保险法》第511条规定，联邦农作物保险公司一切财产，免征一切现有和将来可能开征的税收；法国给予互助保险社税收优惠，对其收入和财产免 征赋税。我国应尽快出台专门的农业保险优惠政策，可以考虑免征农业保险企业所得税。