农户在市场转让土地指标和实物土地资产，可大幅度提高农民财产收入，改善城乡收入分配

　　在目前中国土地产权制度框架下，城市和农村的土地“同地不同权”，农村建设用地要服务于城市化，必须经政府征用。农村集体建设用地不可自由转让的制度安排，导致了很多不良后果。

　　后果之一是城乡居民财产性收入差距扩大，并成为城乡居民总体收入差距扩大的主要原因。2009年，城市居民人均收入已是农村居民人均收入的3.4倍。分别考察居民工资性收入和财产性收入可以发现，城乡居民工资性收入差距不断缩小，而城乡居民财产性收入差距却不断扩大，这正是城乡居民总体收入差距拉大的主要原因。

　　后果之二是土地资源配置低效，其表现是多方面的。首先，“按行政等级配置土地资源”的制度安排与城市的集聚潜力不匹配，致使“城市化不足”与“城市化过度”同时存在。部分发展速度快但行政级别低的城市供地不足，同时部分发展速度较慢行政级别高的城市有大量闲置土地。其次，集体建设用地缺乏进入市场服务于城市化的合法通道，只能以非法的方式流转，出现了小产权房、工业园区“以租代征”等方式。现存农村集体建设用地存量达到2.5亿亩，两倍于城市总面积，利用效率低下。同时，这部分土地以福利分配的方式分配给农户，农民普遍多占，由此导致城乡“两头挤占耕地”，耕地保护状况堪忧。土地资源配置的低效也使得“土地城市化”的速度快于“人口城市化”的速度。

　　后果之三是导致地方政府高度依赖土地进行融资。2010年，地方政府土地出让收入几乎相当于地方预算收入的3/4。地方政府过度依赖土地进行融资的行为积聚了大量风险。长期来看，土地资源的稀缺性决定了“土地财政”不可持续；短期内，地方政府以土地抵押给银行大量贷款的“土地金融”行为面临高风险。

　　农地确权是基础

　　针对目前土地制度存在的问题，成都土地制度改革提出的目标是改变城乡土地产权不对等现状，为市场配置土地资源奠定基础。

　　成都改革的基础是农地确权，核心是土地流转。

　　进行农地确权就是要把土地使用权和所有权明确到相应的农户和农村集体经济组织，即清晰界定农村土地、房屋、承包地、林地等财产权利，赋予农民有保障的转让权。

　　2008年1月～2010年下半年，成都共颁发集体土地所有权证3.38万本，集体土地使用权证166万本，《农村土地承包经营权证》180万本。在双流县等地的农村，土地承包经营权证的承包期限一栏标注为“长久”，符合中央关于农村土地承包经营权长久不变的精神。权证标明了地块的位置、边界，配有坐标以及示意图，标明其邻居和四至，标明实测面积（土地实测面积和原来台账登记面积可能会不一致），这是明确农村财产关系的重要步骤，以便做到地块、证书、台账一致，形成一个可追溯的产权系统。农户自用的宅基地，获得农村集体建设用地使用权证。土地所有权证则颁发给农村集体经济组织。

　　在农地确权的同时，还需要大量的配套工作。为了把劳动力等生产要素释放出来，2010年成都提出了全面的户籍制度改革方案，并着力加快生产要素在城乡间的自由流动。为了提高土地利用效率，避免农村土地乱修乱建，成都还率先进行城乡一体的规划。为了避免农村土地流转中收益分配出现问题，成都加强了新型村庄治理机制的建设。这一系列的配套改革，都是为了保障农地确权和流转能更好地发挥作用。

　　合法转让权是财产性收入的基础，也是减少城乡收入差距不断扩大的根本方法。以上提到的大量艰苦的工作，都是为了在农地确权基础上，使土地作为生产要素自由流转，提高土地资源配置效率，减少城乡财产性收入差距。

　　成都土地流转案例

　　在此列举三个成都土地流转的具体案例。

　　第一个案例是2008年汶川地震灾后进行的“联建”。汶川地震后，农村重建急需资金。在符合规划的前提下，农民自发寻找投资方，自愿流转部分宅基地以获得重建房屋的资金。由农户、集体、投资方签订三方协议流转土地使用权，投资方先为农户建新房，为集体修建道路等基础设施，然后得到流转部分的土地使用权。在此过程中，地方政府参与规划、监督、验收，验收合格后为农户和投资方分别颁发集体建设用地使用权证。农户在地震之后短短半年到一年的时间就住进新居，城市资金流入农村，土地要素流动起来，而耕地得到保护，效果明显。