良田上山，良田下海，“受损的是耕地质量”

　　18亿亩红线危变

　　南方周末记者 吕宗恕 吕明合 实习生 刘长欣 发自湖北

　　18亿亩耕地红线因何而来？又将去往何方？

　　占补平衡政策如何扭曲？又将如何复归本位？

　　“占补”怎能“平衡”

　　“双方各取所需，受损的是耕地质量。”

　　毗邻武汉的产粮大县湖北嘉鱼，正上演一场迁村腾地的大行动。

　　过去一年，通过复垦农民整村腾出的宅基地，推平数百亩杉木林，嘉鱼县官桥镇已建成了一个全新的15000亩“精品油茶”基地。邻近的渡普镇、潘家湾也将在今年开始迁村腾地。

　　建设新耕地并非仅为增加粮食生产，更瞄准了背后巨大的经济利益。根据国土部门“占补平衡”政策规定，新增耕地可按比例换取本地城镇建设用地指标，多出的新增耕地面积指标，则将通过省一级国土部门，统一核算。“占补平衡”的本意“用一亩地，造一亩地”，“是为了保证耕地红线的安全，并解决经济发展与用地不平衡的矛盾”。浙江省国土系统一位官员对南方周末记者坦言，但现在，被扭曲的“占补平衡”正构成对中国耕地安全的严重威胁。

　　在各省纷纷出台土地整理置换指标允许有偿流动的政策后，发达地区向山区等欠发达地区购买指标，山区通过毁林造地等方式获得经济利益的链条便已屡见不鲜。

　　这位国土系统的官员说，2002年4月，浙江省实施的“山海协作工程”，其内容之一即由丽水、衢州等欠发达的多地地区为杭州、宁波等市完成新增耕地指标，“双方各取所需。欠发达县市获得不菲的有偿调剂收入，发达地区则获得大量的建设用地指标，惟一受损的是耕地质量。”

　　类似的指标交易在浙江可谓由来已久。温州瑞安市政府的一位官员告诉记者，2001年，瑞安就曾花6000多万元从浙北的桐乡、海盐等地购得土地整理折抵指标4000多亩，而当时瑞安出让的建设用地地价已近每亩10万元。同一年，瑞安先是将几个重点工业园区所在乡镇的基本农田移向山区和半山区，又从同属温州山区县的泰顺那里购买指标，由其有偿代保基本农田9000亩。仅一年时间，瑞安新增建设用地指标就超过了37050亩，“由于措施得力，瑞安的做法一度获得来自上头的表扬”。“让良田上山下海是沿海发达地区政府获得建设用地指标的主要方式。”这位官员指出，数年来，通过不间断的围海造田所造出的用地指标，江浙沿海地区已成功置换占用了大量原先优质的耕地。而新获得的耕地，由于盐碱成分过重，往往要经数年甚至近十年的劳作，才能达到原先耕地的质量。

　　“山上新造的土地质量堪忧，很多都是抛荒、不能耕种的空架子。”浙江省电力系统的一位官员有着亲身经历，他手下的电工在铺设电力管线时，为节约成本，常常选择从山区穿过，但在温州、丽水等地的高山上，却一路遭遇“耕地”标准的索赔。

　　南方周末记者在浙江丽水龙泉和景宁的实地考察，验证了这一说法。从2007年起，龙泉市以综合开发低丘缓坡的名义，大规模实施山上造地工程。仅2009年，龙泉立项的耕地开发规模便有1.6万余亩。

　　但2010年11月18日，在龙泉西街街道下樟村新造的“梯田”上，记者看到，即使经过整改，沙石地质上新补种的蚕豆依然奄奄一息。而按规定新耕地必需的30厘米耕作层上，则遍布碎石。

　　“部分新开发的土地地力很差，现在只能套种大豆、茶叶等经济作物。我们只能依靠后续耕种管理来提高地力。”龙泉市分管国土的副市长陈豪承认。他还承认，新增耕地的部分指标，是省里批准调剂给杭州、宁波等发达地区的，“代补3500亩，现已验收掉2500亩，每亩成本2万元，售价为3万到5万元。”

　　而对于龙泉而言，这无疑是笔合算的买卖。即使按照陈豪的说法，以每亩最小盈利1万元为计，对于2009年地方财政收入不过2.5亿元的龙泉市而言，这依然是一笔不小的收入。

　　示范效应已经产生，此前有报道称，在毗邻的景宁，国土部门甚至被县里领导要求通过“占补平衡”指标的买卖，为财政贡献2亿元。

　　18亿亩前世今生

　　“谁最愿意保护耕地，中央；谁最不愿意保护耕地，农民。”